1. Introducción
En las últimas décadas, los objetivos de desarrollo sostenible
marcados en políticas públicas han estado conviviendo, en buena medida,
con tomas de decisiones de corte neoliberal. En esta misma línea, la
crisis económica de 2007-8 se solventó con políticas de recortes
sociales en toda Europa. Años más tardes, en 2015, la Organización de
Naciones Unidas publica la Agenda 2030 con 17 objetivos para el
desarrollo soste- nible (ONU, 2015). Este trabajo parte del objetivo 8
sobre el trabajo decente y el crecimiento económico, que sostiene que el
crecimiento económico es un necesario requisito para conseguir mejores
condiciones laborales para todos (Skvarciany y Astiké, 2022; Brand, Gorg
and Wissen, 2020; Koch and Buch-Hansen, 2021; Nuno Ornelas, 2021). Este
prerrequisito del desarrollo económico hace que se anteponga lo
económico a la dimensión social y a las pretensiones de equidad, lo que,
a su vez, perjudica el desarrollo sostenible (Büchs and Koch, 2017:
32).
El discurso del objetivo 8 se relaciona también con el concepto de
racionalidad política introducido por Foucault (1988: 3), quien estudió
las prácticas discursivas de las políticas neoliberales de la década de
los 70 del siglo pasado observando que estaban dando más protagonismo al
mercado como respuesta a la crisis de las políticas keynesianas
(Foucault, 2009: 310). También Luke (1995: 21) destacó las
contradicciones existentes en el discurso del desarrollo sostenible, al
pretender mantener los mismos estándares de crecimiento económico
preservando la naturaleza. En buena medida, el discurso sobre el
objetivo 8 quiere garantizar la calidad del empleo siempre que se
mantenga el crecimiento económico (Skvarciany and Astiké, 2022). Esta
crítica al objetivo 8 sigue siendo oportuna al analizar el discurso de
las políticas activas de empleo, ya que en las
normativas de 2021 y 2024 se incluyen referencias al objetivo
8 de trabajo decente y crecimiento económico de la Agenda 2030 para el
desarrollo sostenible, como se expondrá más adelante.
Por otro lado, en este discurso de las políticas activas de empleo se
imponen nuevas dinámicas de gestión que dan más protagonismo a
organizaciones de la sociedad civil, y a otras entidades locales
públicas y privadas. Se utiliza el enfoque de capacidades de Amartya Sen
para interpretar el papel que asumen estas organizaciones en las
políticas activas. En este aspecto, se reflexiona desde una perspectiva
crítica en la difícil relación entre el objetivo 8 y el desarrollo
sostenible referidos en las políticas activas de empleo. De hecho, el
enfoque de capacidad es más compatible con el desarrollo sostenible que
con la definición del objetivo 8 actual, vinculado al crecimiento
económico, como sostienen algunos autores al relacionar enfoque de
capacidades y desarrollo sostenible (Chandler, 2013; Seckler y Volkert,
2021; Ballet et al., 2018; Kalafatis et al., 2019;
Rauschmayer et al., 2020).
Con relación al objetivo 8, y a su referencia en las normativas de
políticas activas, este trabajo cuestiona su coherencia
interna, por un lado, y, por otro, se
cuestiona también la coherencia externa que cabría esperar del
ajuste entre el objetivo 8, contenido en las normativas de políticas
activas, y la realidad a la que se enfrentan las organizaciones ante el
reto de la inserción laboral en trabajos decentes para estos colectivos
desempleados vulnerables. Estas dos vertientes son abordadas analizando
los indicadores del objetivo 8, del Instituto Nacional de Estadística, y
de las normativas recientes de 2021 y 2024, además de análisis
bibliográfica. En línea con esta exploración bibliográfica se traerá a
colación a autores que han realizado trabajos empíricos en torno a estas
cuestiones.
En términos generales, el artículo concluye que estamos antes un
nuevo modelo de gobernanza en la gestión de las políticas activas de
empleo que dan protagonismo a las organizaciones de la sociedad civil.
Estas podrían orientarse más a favor de conseguir empleos decentes, y/o
calidad de vida para sus usuarios, principalmente colectivos
vulnerables. Pero, también las organizaciones tienen limitaciones, como
se confirman en trabajos empíricos referidos aquí, lo que redunda en una
reducción de libertades para las personas desempleadas y trabajadores
precarios a quienes las organizaciones representan, ya que disponen de
opciones limitadas en el acceso a empleos decentes. También, la
reducción de libertades de estos colectivos se refuerza por el propio
discurso economicista del objetivo 8, que dificulta un cambio pleno de
paradigma hacia un desarrollo sostenible más social e inclusivo, al
condicionar el trabajo decente al crecimiento económico.
El artículo también parte del enfoque de capacidades y lo extrapola a
las organizaciones implicadas en las políticas activas de empleo para
destacar sus limitaciones y potencialidades en capacidades colectivas.
Estas últimas se entienden como un medio para ampliar las capacidades
individuales (Robeyns, 2005 Lyon, 2019; Evans, 2002). Sen (1989: 44),
define el concepto de capacidad como un espacio de libertad que se da
cuando existen las oportunidades sustantivas para que los individuos
puedan llegar a ser y hacer lo que consideren importantes para sus
vidas. Las capacidades colectivas, por ejemplo, en el ámbito laboral,
contribuyen a la defensa de los intereses de los trabajadores, a la vez
que fortalecen sus capacidades individuales (Miles, 2014), y esto pasa
primero por contrarrestar las fuerzas del mercado (Stewart y Deneulin
2002). En línea con esto último, se reflexiona sobre la necesidad de
deconstruir el discurso dominante en torno al mercado; principalmente,
considerando que el discurso influye en la reducción o ampliación de las
libertades de las que pueden disponer las organizaciones, y que afecta a
la capacidad, como espacio de libertad de los individuos.
Todos estos asuntos son abordados a lo largo de varias secciones.
Primero, se presentará el discurso del objetivo 8 de desarrollo
sostenible (ODS 8) y el de las políticas de empleo en torno al mercado.
En las secciones que siguen se analizarán el objetivo 8, con relación a
las políticas activas de empleo y la participación de organizaciones de
la sociedad civil en estas políticas desde los enfoques teóricos de Sen
y Foucault. Se concluirá subrayando la relevancia de las capacidades
colectivas para estas organizaciones, con objeto de abrir nuevas
posibilidades para los colectivos vulnerables, de modo que lleve
realmente a una concepción amplia del desarrollo sostenible.
2. El discurso
del ODS 8 y las políticas de empleo
En la definición que da el Instituto Nacional de Estadística (INE), el objetivo 8, de trabajo
decente para todos y crecimiento económico, se asienta en medidas
políticas que incluyen el desarrollo de actividades productivas.
Siguiendo con más detalles los indicadores que definen este objetivo se
incluyen entre estas actividades las mejoras de los intercambios
comerciales y del turismo sostenible, y el fortalecimiento de las
instituciones financieras. Sin embargo, se da la paradoja de que este
objetivo, según el título que se le asigna, y que se recoge también en
la página del INE, se propone: Promover el crecimiento económico,
sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el
trabajo decente para todos, aunque los indicadores asociados al
objetivo no abarquen algunas de estas pretensiones.
Es necesario especificar que el instituto detalla los indicadores del
ODS 8 siguiendo las directrices de la Agenda 2030, como se aprecia en la
página Web al que lleva el enlace a pie de página. Por tanto, se
comprueba que, ya en su diseño, los indicadores de este objetivo octavo
interaccionan indicadores de trabajo decente con los de desarrollo
económico, sin dejar claro cómo es posible conseguir lo que también se
propone, un crecimiento inclusivo, sostenido, sostenible y de trabajo
decente todos. En particular, en el subobjetivo 3 se especifican
indicadores que vinculan el trabajo decente con las políticas orientadas
al desarrollo de actividades productivas, subrayando de nuevo el
prerrequisito de lograr el pleno empleo.
Siguiendo con la información del INE, el objetivo octavo vuelve a
insistir en el crecimiento económico como condición previa a la
reducción de las desigualdades entre hombres y mujeres; y para dar más
oportunidades laborales a los jóvenes y personas con discapacidad.
También, destacan otros indicadores que giran en torno a la necesidad de
reducir la precariedad de los jóvenes, incentivándoles al empleo y a
cursos de formación. Del mismo modo, el INE incluye otros indicadores
del ODS 8 relativos a mejoras laborales de otros trabajadores precarios
en situación de vulnerabilidad, mejoras que se garantizarían si se
dieran los indicadores de crecimiento económico. Por tanto, el ODS 8
sobre el trabajo decente para todos parece asentarse en la bondad de una
regulación entre oferta y demanda del mercado laboral ajustada a la
eficiencia económica, conseguida gracias al crecimiento económico, lo
que lleva a un reforzamiento de la perspectiva individualista, sujeta a
principios económicos ajustados al mercado (Kreinin y Aigner, 2022).
Pero la pretensión de promover un crecimiento inclusivo, sostenido,
sostenible y para todos, que también menciona, queda sin respuesta, o en
una posición muy secundaria y de difícil alcance. Este hecho podría
interpretarse como una incoherencia en el discurso del objetivo 8.
Respecto al término de trabajo decente, una de las primeras
definiciones la dio la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en
la década de los 90 del siglo pasado, concibiéndolo como el punto de
convergencia de cuatro objetivos estratégicos: la promoción de los
derechos fundamentales en el trabajo; la protección del empleo; la
protección social y el dialogo social (OIT, 1999). Un poco antes,
según recuerda Neffa (2012: 30-31), y en esta misma década de los
noventa, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
(OCDE) publicó un texto sobre la estrategia para el empleo centrado en
el mercado, haciendo hincapié en la desregulación del mercado de trabajo
para reducir los costes de mano de obra, pero, a la vez, dando más
importancia a las políticas activas de empleo que a las
pasivas, ya que las primeras han de fortalecer la cohesión social
mediante la inserción laboral. Desde la década de los noventa del siglo
pasado a la actualidad, las políticas activas han pasado por cambios,
uno de los más recientes se da con la incorporación del ODS 8 en las
normativas de 2021 y 2024 de políticas activas de empleo en España.
En lo que respecta las políticas pasivas de empleo la tendencia en
las últimas décadas en muchos países europeos ha sido recortar los
beneficios individuales de prestaciones por desempleo (Medá 2013, citado
por Miguélez, 2016: 42). Por su parte, las políticas activas se han
propuesto mejorar la empleabilidad de los desempleados, esto es, ampliar
las posibilidades de que las personas desempleadas consigan un empleo
(López, 2012: 9).
Al hilo de las políticas pasivas, en 1952, la
OIT aprueba un convenido donde se establecieron nueve clases de
prestaciones asociadas al empleo: atención de salud y prestaciones en
caso de enfermedad; desempleo; jubilación; accidente laboral; por
familiares a cargo; por maternidad; por invalidez y por sobreviviente
del trabajador fallecido (Ghai, 2003: 136). A estas ayudas solo pueden
acceder quienes tengan la condición de asalariado, ajustadas al
complimiento de algunos prerrequisitos previos, generalmente sujetas al
tipo de contrato y/o años cotizados. En cuanto a las prestaciones
contributivas por desempleo, calculadas en función del tipo de contrato
y años trabajados, dejan al margen del sistema a los que estén en una
situación de mayor vulnerabilidad económica (García Romero, 2014). Esta
desprotección se extiende de forma intensa hacia las personas
desempleadas de larga duración, en particular, los que hayan agotado las
prestaciones contributivas, y también las asistenciales (Ysás, 2017:
192).
Por último, en la Declaración del Centenario de la OIT sobre el
Futuro del Trabajo de 2019 se insiste en la relevancia del diálogo
social con organizaciones sindicales, patronal y gobierno, como
elemento imprescindible para la cohesión social, y para una economía
productiva y eficiente (Gil, 2020:149). En esta cita se aprecia que
las concertaciones sociales entre los agentes principales de las
relaciones laborales quedan sujetas al requisito de que se garantice el
crecimiento económico. Este criterio de concertación social contrasta
con la realidad de los trabajadores vulnerables, que carecen de
organizaciones sindicales de calado para defender su débil
posicionamiento frente al mercado de trabajo.
Del mismo modo, la frágil posición en el mercado laboral de los
trabajadores pobres, y de colectivos desempleados vulnerables, pone en
entredicho la eficiencia económica y la justicia social. Bajo esta misma
perspectiva el objetivo 8 cabe ubicarlo focalizado en la dimensión
económica. En este sentido, Gil (2020: 166) señala que el objetivo 8 es
uno de los objetivos de desarrollo sostenible que presenta mayores
problemas, porque quiere hacer compatible la promoción del crecimiento
económico y el pleno empleo productivo con el trabajo decente para
todos, esto es, con un desarrollo sostenible inclusivo. Precisamente,
Ghigbu y Nekhwevha (2023) analizan 108 artículos e informes de revistas
científicas para investigar el concepto de trabajo decente en el marco
del ODS 8. Las autoras abordan los desafíos y las deficiencias
relacionadas con este objetivo, destacando que no se está respondiendo a
las disparidades estructurales, a las condiciones laborales precarias y
a las prácticas laborales explotadoras de las economías de mercado. Del
mismo modo, Swain (2018), utilizando una metodología cuantitativa,
critica en su artículo la inconsistencia de los objetivos de desarrollo
sostenible, al no ser vinculantes entre sí, y, además, se espera que
cada país cree sus propios planes asociados, lo que dificulta aún más la
operatividad de las acciones.
Cabe destacar también, como hace López (2012: 9-10), que las
políticas activas representan un cambio de paradigma al poner el acento
en los problemas de empleabilidad de los desempleados, principalmente,
de colectivos vulnerables, más que en dinámicas macroeconómicas. Se
tratan de políticas focalizadas al nivel micro, relacionadas con una
gobernanza multinivel descentralizada (Catala y De Miguel, 2017), que se
da junto con el paulatino protagonismo de organizaciones de la sociedad
civil.
Se insistirá, en particular, con relación a todas estas cuestiones,
en los desajustes y contrastes entre el discurso del ODS 8 y de las
políticas activas de empleo, por un lado, y, por el otro, en las
implicaciones y dificultades de organizaciones de la sociedad civil ante
las políticas activas de empleo para colectivos vulnerables, como se
detallará a continuación.
2.1.
Organizaciones sociales y políticas activas de empleo
Coincidiendo con la postindustrialización, la globalización y
generación de nuevos tipos de trabajos, las políticas activas de empleo
se extendieron en toda Europa a finales de los 80 y durante los 90 del
siglo pasado (Kalleberg, 2009, citado por Haapanala, 2021: 2). Durante
este periodo comenzó también a incentivarse la participación de
organizaciones de la sociedad civil en las políticas activas. En este
sentido, López (2012: 11) clasifica a las organizaciones implicadas en
estas políticas en cuatro tipos: las correspondientes al sector público,
las empresas privadas, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y
organizaciones mixtas.
La estructura organizativa de implementación de estas políticas
activas de empleo, con participación de organizaciones sociales, puede
expresarse en el modelo de gobernanza multinivel, ejemplificada en el
triángulo de Pestoff (2008), que sitúa a las
organizaciones del tercer sector en el centro del triángulo. Según este
modelo, las organizaciones están vinculadas a tres modalidades de
instituciones, las del Estado, las del mercado y las de la sociedad
civil o la comunidad, que se sitúan en los vértices del triángulo. Sin
embargo, pese a las aportaciones positivas de las organizaciones en la
gestión de políticas activas, también existe el riesgo de que se
orienten más al mercado, debido a la competencia creciente del sector
privado, junto con participación de organizaciones sin ánimo de lucro en
la gestión de las políticas públicas (Sepúlveda, 2015: 842; Doherty
et al., 2014).
En línea con lo anterior, Bassoli y Cinalli (2014: 109) subrayan cómo
una gran pluralidad de actores sociales participa con el sector público
para dar nuevas soluciones al desempleo y la precariedad, a la vez que a
los propios desempleados se les incentiva haciéndoles responsables de su
situación laboral, en tanto que se reducen las prestaciones sociales y
las ayudas públicas por considerarlas inductoras de dependencia entre
los afectados (Serrano, 2016; Crespo y Serrano, 2013, Dall y Danneris,
2019).
No obstante, a pesar de esta perspectiva mercantilista de las
políticas activas de empleo para colectivos vulnerables, centradas en el
empleo, el discurso se suaviza al implicar a organizaciones
representativas de la sociedad civil. En esta línea, pero refiriéndose
al contexto latinoamericano, Pieck (2012) y Messina (2013:102) subrayan
que las organizaciones no gubernamentales, u otras entidades de la
sociedad civil, pueden contribuir a crear lo que llaman experiencias
significativas para los sujetos, antes que centrarse meramente en las
metas marcadas por el programa de intervención en cuestión, impuestas
por instancias superiores; siguiendo a estos autores, esto lleva al
desplazamiento de los intereses institucionales hacia las personas.
Por otro lado, y, paradójicamente, es relevante el hecho de que la
implicación de las organizaciones en las políticas activas de empleo se
da en contextos de precariedad laboral. En otras palabras, se pone el
énfasis en el trabajo decente para todos de las políticas activas,
implicando a organizaciones de la sociedad civil a conseguir este
objetivo frente a complejas realidades de precarización laboral que
tensan la cuerda a favor del mercado.
Respecto al funcionamiento de estas organizaciones en las políticas
activas de empleo, Baglioni y Giugni (2014) realizaron una investigación
en 7 ciudades europeas y destacaron cómo participan organizaciones muy
heterogéneas, como también ocurre en España, incluidas las de la
sociedad civil, que representan dos tercios de la muestra en su
investigación. En particular, mencionaron a organizaciones como
cooperativas sociales, asociaciones voluntarias, organizaciones de
movimientos sociales, así como algunos sindicatos y partidos políticos,
este último con participación indirecta. Estos autores destacaron que
las relaciones de reciprocidad y cooperación entre organizaciones
resultan cruciales para un modelo más receptivo a las necesidades de los
desempleados (Bassoli y Cinalli, 2014: 130). En general, la
investigación de Baglioni et al. (2014) muestra diferencias
significativas en la atención a colectivos vulnerables entre las 8
ciudades analizadas, según sean las características relacionales entre
organizaciones, pero también según la ideología política imperante en el
país.
Los resultados de otras investigaciones (Sepúlveda, 2015; Mesina,
2013; Bonvin y Laruffa, 2022) evidencian también limitaciones en la
libertad de gestión de las organizaciones, lo que se enlazará en la
siguiente sección con el enfoque de capacidades. Se observa, además,
diferentes grados de implicaciones de las organizaciones en los diversos
programas de formación e inserción a los que pueden optar, ya que
algunos organismos tienen más recursos, al poder recabar más
financiaciones, aunque todas compartan el interés por responder a la
inserción laboral de colectivos vulnerables, no sin dificultades
(Baglioni y Giugni, 2014). Del mismo modo, la investigación realizada en
la provincia de Cádiz (España) sobre organizaciones involucradas en
políticas activas de empleo evidencian la diversidad de organizaciones
implicadas, desde empresas de formación e inserción, Cámara de Comercio,
federaciones de personas con discapacidad y organizaciones no
gubernamentales, a organismos públicos locales,
comarcales y provinciales; evidenciándose su sujeción a las directrices
de los programas en los que participan (Carvajal, 2021). De aquí la
importancia de promover la libertad, los márgenes de autonomía de estas
organizaciones, o incluso de incentivarlas en la toma de iniciativas de
innovación para fortalecer la dimensión social frente a la dimensión
económica, dominante en el discurso de las políticas activas de empleo.
Esto puede promoverse fomentando las capacidades colectivas, como se
especificará más adelante. Ahora se pasa a analizar el discurso del ODS
8, y de las políticas activas de empleo, desde el enfoque foucaultiano y
seniano.
3.
El discurso sobre el trabajo desde la perspectiva foucaultiana y
seniana
Como ya se dijo, las políticas activas de empleo reflejan un nuevo
modelo de gestión del empleo, asentado a nivel micro, que pone especial
interés en la inserción laboral de colectivos vulnerables, con objeto
también de favorecer la cohesión social. En este sentido, hay que dejar
claro que, pese a que el ODS 8 puede seguir asentándose en una
racionalidad que continúa reforzando la dimensión económica frente a la
social, también se aprecia en las políticas activas de empleo el
reconocimiento de la dimensión social. Esto se refleja en el
protagonismo dado a organizaciones de la sociedad civil, aunque conviva
con el enfoque economicista que recoge el ODS 8, incluido en las
políticas activas de empleo, sobre lo que se profundizará un poco más a
continuación.
3.1. El
objetivo 8 y las políticas activas de empleo
En esta sección se retoma primero el planteamiento de Foucault (1991:
79) sobre el discurso en sus raíces históricas y de cómo funciona a modo
de estructuras de pensamiento. Para el autor francés el discurso
comprende una forma compartida de aprehender el mundo, que construye
significados y relaciones, ayudando a definir el sentido y el
conocimiento legítimo de comprensión de la realidad (Dryzek, 2005:
9).
En cuanto al análisis del discurso del objetivo octavo de desarrollo
sostenible, los indicadores que lo definen, comentados brevemente en la
sección 1 con referencias al INE, relacionan la calidad del empleo con
mejoras en el modelo productivo de la economía y las estrategias
comportamentales de los individuos (cualificaciones y competencias
laborales de los trabajadores).
Para favorecer la inserción laboral se ofertan cursos de formación
para el empleo e itinerarios de inserción laboral, muy en la línea de la
teoría del capital humano. Esta teoría es un buen ejemplo de
racionalidad política de cariz economista e individualista, argumentado
en torno al mercado (Kreining y Aigner, 2022; Crespo y Serrano, 2013).
La teoría sostiene, a grandes rasgos, que los esfuerzos individuales de
mejoras en la cualificación laboral conllevan recompensas personales, de
más cuantía salarial para los individuos que invierte en su formación,
y, a nivel macro, de un mayor crecimiento económico para el país
(Becker, 1994).
Por su parte, Foucault (2009: 225) se refiere a la racionalidad de la
teoría del capital humano del siguiente modo: “La conducta individual
comienza a ser ahora foco de análisis para los economistas neoliberales,
al analizar el trabajo como resultado de una conducta racional del
individuo”. También Sen (2005: 7; 2000) es consciente del peso que esta
teoría da a la racionalidad centrada en los intereses del individuo,
dentro de la lógica del mercado, sosteniendo que Becker (1994) ofrece
una lúcida exposición de la utilidad de la formación y cualificación
profesional para la promoción social del individuo, sirviéndose de
mediciones exhaustivas del comportamiento, ajustados a unos parámetros
teóricos matemáticos.
Basta retomar de nuevo los prerrequisitos del ODS 8, mencionados
arriba, que ponen énfasis, a nivel micro, en las cualificaciones
laborales, y, a nivel macro, en el crecimiento productivo, para
relacionarlos con la teoría del capital humano. Por consiguiente, la
propuesta de Becker enfoca el estudio del trabajo y la cua- lificación
en torno a su valor dentro del mercado, y a partir del comportamiento
del individuo, aislando los factores históricos, de procesos o sociales
que puedan estar interfiriendo en la óptima adecuación entre oferta de
cualificación y demandas de empleo existentes (Dall y Danneris, 2019).
En esta misma línea, Sen (1999: 29) llega a decir que la racionalidad
económica lleva a una indeterminación contextual y a ignorar exigencias
morales.
Estas lecturas de Sen y Foucault implican un reconocimiento de que el
mercado sigue utilizándose como motor principal del discurso político,
lo que lleva también al reconocimiento del crecimiento económico como
cuestión principal para el desarrollo humano. Rossi (2004: 9) se
pregunta, a este respecto, sobre las fuerzas de poder que dirigen la
política, y sobre el grado de libertad del contexto, o de los márgenes
de maniobra que tienen los diferentes agentes sociales frente al
discurso general o dominante. Se parte de la base de que las
características del discurso tienen unas consecuencias directas en las
actuaciones políticas llevadas a cabo, en los programas que se aprueban,
y en los modelos de gestión aplicados.
Por otro lado, en este discurso del capital humano, pero también en
las políticas activas de empleo, no se calibra o valora cómo impacta el
compromiso social en el entorno, como si el funcionamiento de la
economía, y el de los propios trabajadores, percibidos aisladamente,
fueran los factores principales del curso tomado por los
acontecimientos, descartando o reduciendo la influencia de formas
históricas y sociales más amplias de concepción de la realidad
(Ferguson, 1994, citado por Rossi, 2004). Estas estrategias se
relacionan también con la investigación realizada en Europa por Baglioni
et al. (2014), y la realizada en la provincia de Cádiz, en las
que buena parte de las organizaciones están supeditadas a las
directrices de formación y empleo para desempleados que marcan los
programas de formación e inserción laboral de la administración,
utilizando una concepción de la formación para el empleo ajustada a la
teoría del capital humano. También se observa que, en el discurso de las
políticas activas de empleo no solo se da relevancia a la participación
de las organizaciones, también se conduce a los propios desempleados a
la búsqueda activa de empleo, haciéndoles responsables de su propia
situación (Serrano, 2016; Serrano et al., 2012).
En relación con el objetivo 8, y en línea con la teoría del capital
humano al que responden algunos de sus indicadores, pero también en
línea con la definición de trabajo decente de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT, 1999), cabe afirmar que se utilizan
indicadores sobre el trabajo decente que descuidan los factores
contextuales relacionados con las particularidades del territorio, como
sostenían ya otros autores sobre el trabajo decente y el desarrollo
sostenible (Kingdon y Knight, 2007; Kreinin y Aigner, 2022; Griggs
et al., 2014). A este respecto, ya a principios
del siglo XXI, Kingdon y Knight (2007) proponían superar esta limitación
mediante otros indicadores de trabajo decente que incluyeran medidas de
crecimiento no limitadas solo al ámbito económico. En esta misma línea,
Ghai (2003: 125-128), que fue director del Instituto de Nacionales
Unidas para el desarrollo social, también reconoció las limitaciones de
los indicadores para medir el trabajo decente. Esta crítica sigue
vigente en la actualidad, ya que para Kreinin y Aigner (2022), y con
relación al objetivo 8 de la Agenda 2030, se sigue necesitando un marco
novedoso para superar esta limitación y poder responder a la
sostenibilidad fuerte, que no se limita solo a lo económico. Estos
autores incluyen una primera propuesta de nuevos subobjetivos, metas e
indicadores para el ODS 8, para medir la dependencia de las sociedades
al crecimiento económico. Con relación también al objetivo 8, Kwon y
Lane (2016: 3) sostienen que “para comprender el desempleo, y las
situaciones de precariedad laboral en general, hay que considerar cómo
afecta el contexto, incluyendo una variedad de ángulos históricos,
políticos, culturales y económicos”, porque en modo alguno se consideran
estas cuestiones cuando se define el trabajo decente, tan focalizado en
torno al mercado, o al crecimiento económico. En relación a todo esto, y
recientemente, Dellve et al. (2025) destacan los sesgos,
tensiones y contradicciones implícitos en el objetivo octavo del
desarrollo sostenible. En particular, sostienen que la implementación de
este objetivo es compleja, incluso en países democráticos con políticas,
legislaciones y servicios sociales avanzados; principalmente, porque la
aspiración de trabajo decente para todos se enfrenta a los desafíos de
la polarización de los mercados laborales (Dellve et al., 2025:
4).
Además, se destaca el hecho de que el discurso en torno al mercado, y
al crecimiento económico, ha ido parejo a un incremento de la
precariedad entre los más vulnerables. En línea con esto, Haapanala
(2022) se pregunta si estas políticas activas y el empleo atípico están
relacionados. Observa que las medidas de activación al empleo pueden
tener unas consecuencias no deseadas en el incremento del empleo
precario. Del mismo modo, las políticas de activación al empleo
coinciden en el tiempo con la expansión del empleo a tiempo parcial y
temporal en toda Europa (Rasmussen et al., 2019, citado por
Haapanala, 2022). Para Elson (2015), dada esta centralidad del trabajo,
y, por tanto, del mercado, la población trabajadora es vista como un
elemento más de los costes de producción, junto con la maquinaría y
materias primas. Con relación a las limitaciones del mercado, Sen (2020:
52) ya sostenía que la economía moderna se asienta en una visión
estrecha del ser humano, pudiendo considerarse una de las mayores
deficiencias de la teoría económica contemporánea.
Esta crítica de Sen a la economía convencional cabe aplicarla también
a los componentes que caracterizan el objetivo 8 de la Agenda 2030.
Además, desde el enfoque de capacidades la teoría económica estándar no
sería un marco teórico adecuado para el desarrollo sostenible (Seckler
and Volkert, 2021). Principalmente, porque la conformación del trabajo
decente en torno al mercado reduce las capacidades de los individuos,
referidas a las oportunidades reales de las que puede disponer la
persona para optar a diferentes estilos de vida (Sen, 1985; 1992; 1997;
1999; Clark, 2005). Por tanto, la disposición del trabajo condicionado
al mercado limita las posibilidades de elección de los colectivos
vulnerables, la de las personas desempleadas con menores posibilidades
de encontrar empleos de calidad, y más cuando a estas se les conduce al
ámbito laboral como única opción, pese a las precarias condiciones de
los trabajos que encuentran.
Respecto a la relación entre esta centralidad del trabajo y la
sostenibilidad, Graeber (2018: 12) observa que la perspectiva débil del
desarrollo sostenible está apoyada y compartida por partidos políticos
de diferentes ideologías, y “se relaciona con una concepción central del
trabajo incuestionable e inherente a la esencia misma de lo humano”. De
este modo, el enfoque estrecho de desarrollo sostenible mantiene la cen-
tralidad del trabajo en torno al mercado, e incluso considerándolo como
elemento clave para la integración social, fundamentado en un ciclo
virtuoso y reforzado entre crecimiento económico y Estados del bienestar
(Laruffa, 2022: 824). De aquí también la pretensión de querer conseguir
la cohesión social mediante la inserción laboral. En este sentido,
Laruffa (2022: 825-826) distingue dos posturas bien diferenciadas sobre
el desarrollo sostenible, un primer enfoque de sostenibilidad, asentado
en la defensa de mejoras medioambientales, y compatibles con el
crecimiento económico, que es el dominante. En este enfoque débil el
trabajo decente para todos está condicionado al crecimiento económico.
El segundo enfoque de desarrollo sostenible es más social, y, está
promovido, principalmente, por movimientos sociales y académicos, que
postulan una sociedad postproductivista, que daría preferencia a un
enfoque fuerte de desarrollo social sostenible, o desarrollo inclusivo.
En este sentido, López et al. (2018: 33) afirma que no asumir
la dimensión social por parte de las instituciones supondría dificultar
la equidad social, y, que, si bien los objetivos de desarrollo
sostenible incorporan ampliamente esta dimensión, no están exentos de
contradicciones. Por su parte, para Laruffa (2022), un desarrollo
sostenible inclusivo conllevaría una transformación socioecoló- gica,
así como de estados de bienestar más capacitantes (Brand, Gorg, and
Wissen, 2020; Koch and Buch- Hansen, 2021; Soper, 2020; citados por
Laruffa, 2022). Esta segunda postura sería más posible de alcanzar con
el compromiso social al que apela Sen (1999: 87-88), como elemento
necesario para la vida democrática y para las libertades de los
individuos.
Justamente, este compromiso se ha iniciado ya con el protagonismo que
toman las organizaciones sociales en las políticas activas de empleo. En
línea con todo esto, y siguiendo a Foucault (1995: 7-9), se hace
necesario distinguir entre dos racionalidades, una de nivel macro y otra
de nivel micro. Primero, a nivel ma- cro, la racionalidad resulta de las
argumentaciones constituidas en las relaciones de poder, mediante el uso
que se hace del saber, por ejemplo, con la teoría del capital humano
comentada arriba, pero también con el discurso imperante en las
políticas activas de empleo y de su referencia al objetivo 8 de
desarrollo sos- tenible. En segundo lugar, la racionalidad a nivel micro
es la que ejercita el propio individuo cuando se mantiene crítico frente
a las racionalidades impuestas, y, para ello las organizaciones
implicadas en las políticas activas de empleo pueden ser un medio para
hacerla posible. Esta racionalidad a nivel micro está también vinculada
a la libertad, mediante la práctica de la resistencia y creencia en el
poder emancipador de la crítica (Tobias, 2005: 68). Se trata de una
racionalidad que se ejercita con el propósito de deconstruir el
discurso, tan necesario para un cambio de paradigma, para lo que las
organizaciones de la sociedad civil podrían tener una labor primordial.
En otras palabras, esta racionalidad que parte del individuo conlleva la
adopción de una actitud crítica que permita diagnosticar el presente
para transformarlo (Vignale, 2014: 5).
Por último, se subraya de nuevo que, pese a esta visión estrecha del
desarrollo sostenible, se introducen elementos discrepantes con el
discurso dominante que se aprecia con la participación de organizaciones
de la sociedad civil en las políticas activas de empleo y que apuntan a
que estamos en un nuevo paradigma.
Con relación a esto, Rossi (2004: 22), siguiendo el enfoque
foucaultiano, observa un campo de fuerzas entre el discurso dominante
del desarrollo económico productivista y otros discursos alternativos.
En esta misma línea, Gramsci (1971) señalaba que el discurso dominante
se mantiene gracias a la absorción en el discurso principal de elementos
sociales, de valores e intereses discrepantes, e incluso contradictorios
con el discurso dominante, ubicados en una etapa discursiva a la que
calificó de “absorción de la antítesis”. Siguiendo la reflexión de
Gramsci, en la práctica, la realidad social en torno al empleo ha
cambiado sustancialmente, pero sigue sujeto todavía al discurso
dominante asentado en la dimensión económica. Incluso pareciera que
estas organizaciones sociales sigan fieles a este discurso centrado en
la inserción laboral de los colectivos desempleados vulnerables,
focalizado en lo económico.
Respecto a las normativas de 2021 y 2024 sobre políticas activas de
empleo destacan cómo estas políticas están destinadas, preferentemente,
a colectivos vulnerables, subrayando la dimensión social de estas
políticas. La normativa de 2021 entiende por colectivos vulnerables a
aquellas personas desempleadas que presentan mayores dificultades de
inserción laboral. En particular, la
palabra “colectivos” aparece en este texto 42 veces, con referencias a
colectivos vulnerables o colectivos prioritarios. Del mismo modo, las
dos normativas reconocen esta dimensión social al mencionar el objetivo
8 de la Agenda 2030, porque bajo este objetivo el texto especifica que:
se pretende promover el crecimiento económico inclusivo y
sostenible, el empleo y el trabajo decente para todos. Pero, al
analizar los dos textos con más detenimiento se comprueba, por ejemplo,
que la referencia a la innovación social, que podría ser un instrumento
para conseguir este desarrollo social inclusivo, brilla por su ausencia.
La normativa de 2021 y 2024 cita reiteradamente el concepto de
“innovación”, pero siempre subrayando la dimensión económica, encauzada
a la “innovación para el empleo y para la activación al empleo”, lo que
implica poner lo económico por delante de lo social. Esta característica
del discurso se da pese al hecho de que la normativa de 2021 menciona la
palabra “discapacidad” en 124 ocasiones, lo que podría ser claramente
indicativo de la necesidad de reforzar la dimensión social. De hecho, la
dimensión social queda reducida también por la evidencia de que la
palabra “cohesión social” es mencionada una sola vez, mientras que la
palabra “integración” se cita en 22 ocasiones,
mayoritariamente como “integración laboral”, pese a que los empleos
obtenidos por estos colectivos desempleados vulnerables pueden ser
precarios, e incluso percibirse como insatisfactorios por estas
personas.
Estas cuestiones hacen que sea de interés analizar cómo el discurso
dominante de desarrollo económico productivista está en connivencia con
otros discursos alternativos (Rossi, 2004), o bien, sobre la observación
de Gramsci (1971) en torno a la absorción de la antítesis. Se entra a
continuación a reflexionar sobre estas cuestiones, centrando la atención
en las organizaciones implicadas en las políticas activas de empleo, y
partiendo principalmente del enfoque de capacidades de Sen.
3.2.
Capacidades colectivas, organizaciones sociales y políticas activas de
empleo
En cuanto a las organizaciones, la participación de estas en las
políticas activas de empleo conlleva un compromiso con la inserción
laboral de colectivos vulnerables. En este sentido, cabría esperar que
las organizaciones pudieran abrir espacios de debates para los
trabajadores precarios, dándoles la oportunidad de poder expresar
opiniones sobre su participación en los programas, sus posibilidades de
inserción laboral en torno a sus valoraciones sobre los empleos
ofertados, hasta el punto, incluso, de que estas personas pudieran
disponer de otras opciones previas a la toma de decisiones frente a la
inserción laboral, fomentando así la dimensión social de estas políticas
frente a la dimensión económica centrada en el mercado. Es pertinente
destacar, con relación a esto último, la aportación de Bonvin (2012;
citado por Regier, 2024: 89) al introducir el término de “capacidad de
voz” entre personas trabajadoras y desempleadas. Esta capacidad valora
las posibilidades de estos colectivos de poder expresarse.
Bonvin (2012) subrayó también cómo la capacidad de voz está
condicionada por las normativas que se aprueban sobre el mercado
laboral. Del mismo modo, Fernández-Urbano y Orton (2021; citado por
Regier, 2024: 89-90) llevaron a cabo una investigación empírica sobre la
capacidad de voz y la capacidad de elección entre participantes en
políticas activas de empleo en Dinamarca. Sus resultados evidenciaron la
ausencia de estas capacidades entre los participantes en las políticas
de inserción laboral. También mostraron cómo estas medidas de inserción
afectan negativamente al bienestar de los demandantes de empleo, a pesar
de que mucho de ellos encontraran trabajo. Regier (2024: 90) reflexiona
sobre estos hallazgos introduciendo interrogantes sobre la calidad de
los trabajos que obtienen estos demandantes, al confrontar con las
preferencias de los propios desempleados/as, lo que significa también
para la autora cuestionar la utilidad de la política y demostrar la
importante aportación del enfoque de capacidades para el análisis de
esta realidad.
Por otro lado, y volviendo al tema central de esta sección sobre las
organizaciones implicadas y las políticas activas de empleo, se detalla
seguidamente cómo la normativa subraya la dimensión económica, dejando
en una posición muy relegada la dimensión social. En primer lugar, y con
relación a la tipología de organizaciones, la normativa de 2021, en su
artículo 20, especifica que serán beneficiarias de subvenciones para
programas de inserción laboral entidades y corporaciones locales, así
como organizaciones públicas y privadas sin ánimo de lucro y con
personalidad jurídica propia.
Algunas de estas organizaciones, por su propia naturaleza, tienen el
compromiso de contribuir al bienestar social de sus usuarios, además de
colaborar en su inserción laboral (federaciones de personas con
discapacidad, fundaciones, ONG). Sin embargo, se presentan algunas
limitaciones, por ejemplo, las investigaciones consultadas muestran que
estas organizaciones mantienen escasas relaciones de cooperación entre
ellas (Baglioni et al., 2014). Además, se observan situaciones
de competencias entre organizaciones por hacerse con clientes
(desempleados), lo que dificulta aún más la cooperación, y, por tanto,
el poder dar respuestas adecuadas a las necesidades de los colectivos.
También influyen otras limitaciones del contexto, como una alta tasa de
paro y el tener que ajustarse a las directrices que marcan los programas
de inserción laboral, respondiendo de forma insuficiente a las
necesidades particulares de los colectivos vulnerables (Carvajal, 2021;
2022).
En particular, en la provincia de Cádiz (España) se observan
disparidades entre organizaciones en el grado de participación en
programas de formación e inserción laboral. Algunas organizaciones participan de forma limitada en
programas de inserción laboral, mientras otras, como la Fundación
Inserta de la ONCE, cuenta con mayores recursos para ofrecer a sus
usuarios, si bien es cierto que esta última colabora también con otras
federaciones de personas con discapacidad, ayudando a la inserción
laboral de sus usuarios.
Pese a algunos logros positivos, en esta zona andaluza con alta tasa
de paro las organizaciones llegan con frecuencia a resultados de
inserción laboral insuficientes para estos colectivos, y, generalmente,
en trabajos precarios. Sin embargo, y hay que reconocer esta faceta,
contribuyen, en mayor medida, a mejorar el bienestar psicosocial de
estos colectivos. De hecho, todas las investigaciones consultadas
enfatizan también cómo las organizaciones están contribuyendo al
bienestar psicosocial de sus clientes: personas desempleadas y
trabajadores precarios. Por tanto, están logrando objetivos que van más
allá de la mera pretensión de empleabilidad (Baglioni y Giugni, 2014),
por ejemplo, al favorecer el capital social
(contactos entre los desempleados y con la comunidad).
Estas referencias al capital social conducen, a su vez, a las
capacidades colectivas, indicativas de cualquier grupo que
actúa para hacer realidad un derecho que obra en la vida del grupo, como
sujeto colectivo, y de sus miembros a título individual, mejorando sus
condiciones de vida (Rosignoli, 2018: 820). Esto es, las capacidades
colectivas son de especial relevancia para ampliar las capacidades
individuales (Robeyns, 2005; Stewart, 2005; Alkire, 2008; Leßmann y
Roche, 2013; Lyon, 2019; Leßmann, 2022). En este sentido, Stewart (2005:
199) se refiere a las capacidades colectivas cuando el grupo, o la
organización, facilita a sus miembros el acceso a los recursos
políticos, sociales y económicos. En definitiva, las organizaciones
emprenden acciones colectivas que tienen consecuencias en la vida de los
miembros del grupo (Robeyns, 2017; Rosignoli, 2018: 817; Evans, 2002).
Del mismo modo, para Ibrahim (2006: 404) las capacidades colectivas
afectan a las capacidades individuales, de tal forma que estas últimas
no podrían alcanzarse sin una colectividad.
Este reconocimiento de las capacidades significa situar al ser humano
en el centro, en lugar de reducir el florecimiento humano al
condicionante económico (Lambert, Vero y Zimmermann, 2012: 15), y, por
tanto, lleva a destacar la importancia del compromiso social. Dicho de
otro modo, implica el reconocimiento de una racionalidad que incluya
razones socialmente responsables y moralmente inteligibles (Demals y
Hyard, 2014). Por esto, para Sen (2020: 52) los supuestos motivacionales
no se circunscriben solo al interés propio, como pueda ser el mercado.
Comprenden también objetivos marcados en relación con los demás, que van
más allá del propio bienestar personal, lo que lleva a obligaciones y
compromisos con los otros (Seckler y Volker, 2021).
En relación con el compromiso social, Leßmann (2022: 261) distingue
dos efectos básicos de las capacidades colectivas en las capacidades de
los individuos: 1) Cuando las acciones colectivas favorecen las
capacidades de bienestar de los individuos (responder a
necesidades de bienestar psicosocial, de bienestar material, por
ejemplo); 2) Cuando las acciones colectivas propician las
capacidades de agencia de sus miembros integrantes (la
organización ofrece oportunidades para la discusión y la toma de
decisiones de sus miembros).
Respecto a la capacidad de bienestar, las organizaciones sociales
implicadas en la inserción laboral de los colectivos vulnerables no solo
facilitan cursos de formación, e itinerarios de inserción laboral,
también están contribuyendo a reforzar lazos sociales entre los
trabajadores precarios, y de estos con la comunidad (Dall and Danneris,
2019). Lo dicho se comprueba en investigaciones realizadas por otros
autores (Messina, 2013; Pieck, 2012; Baglioni et al., 2014), y
en la realizada en la provincia de Cádiz (España), donde se realizaron
en 2018 siete entrevistas focales a diferentes colectivos de
desempleados (Carvajal, 2022). Los resultados
apuntan a que las personas desempleadas consideran el trabajo como un
medio material fundamental para cubrir necesidades básicas, y también
para sentirse parte de la sociedad y aumentar su valía personal.
Pero había también discrepancias entre algunos colectivos,
principalmente los mayores de 45 años, que percibían, con frecuencia,
que sólo tenían accesos a trabajos precarios, poco gratificantes, lo que
les hacía deseable alcanzar la edad de jubilación. En general, todos los
colectivos entrevistados fueron conscientes de sus dificultades para la
inserción laboral, por la inestabilidad y malas condiciones laborales, y
por la existencia de prejuicios sobre discapacidad, edad, o por falta de
cualificación profesional o experiencia laboral. Pero, en su aspecto
positivo, la asistencia al curso de formación para el empleo también
proporciona a la persona desempleada un orden o rutina en su vida
cotidiana que favorece su capacidad de bienestar psico- social, al
compartir un espacio común con otros compañeros.
En líneas generales, las investigaciones referidas muestran que los
programas de activación al empleo pueden propiciar mejoras en el
bienestar psicosocial del alumnado, pero descuidan la capacidad de
agencia de estas personas. Esta capacidad, como espacio de libertad,
permitiría a estos trabajadores precarios convertirse en agentes activos
y responsables en su toma de decisiones (Sen, 2010: 301).
En cuanto a la formación para el empleo, en lo que tanto se insiste
desde las políticas activas de empleo, Lima y Guimaráes (2015:250) creen
que está relacionada con la flexibilidad laboral y los cambios en la
esfera del trabajo. Esto significa que la formación puede estar ayudando
a superar la pérdida de centralidad del trabajo, mitigando las
consecuencias negativas del desempleo. En línea con todo esto, surgen
dudas razonables respecto a la eficiencia de algunas organizaciones para
que los colectivos vulnerables consigan empleos decentes, como indica la
normativa 2021 y 2024 de políticas activas de empleo al incluir el
objetivo 8 de desarrollo sostenible, que marca el propósito de trabajo
decente para todos.
Con relación a las capacidades colectivas de la organización, y a su
poder reivindicativo, caben distinguir entre la capacidad de resistencia
y la capacidad de resiliencia (Rosignoli, 2018: 819-822). Dentro de la
capacidad de resistencia este autor distingue dos actuaciones: las
estrategias defensivas y las ofensivas. En las estrategias defensivas la
organización establece acciones compatibles con los programas
existentes. En las segundas, las ofensivas, se llevan a cabo acciones
que intentan modificar, o incluso romper lo existente propiciando un
cambio social (Lallau, 2008: 182, citado por Rosignoli, 2018: 829).
Por otro lado, las capacidades colectivas de resiliencia, según
Volker (2013: 11, citado por Rosignoli, 2018: 821) se dan cuando los
grupos (instituciones u organizaciones) pueden sustituir la falta de
poder de decisión de las personas mediante procesos de empoderamiento,
como un contrapunto adaptativo frente a las difíciles situaciones que
viven sus miembros. En buena medida, la capacidad de resistencia y la
capacidad de resiliencia están entrelazadas y son complementarias
(Rosignoli, 2018). Pero, ¿qué ocurre cuando las organizaciones se
circunscriben solo a actuaciones defensivas y de resiliencia, de
adaptación frente al desempleo, supeditadas a los programas de políticas
activas existentes sin llevar a cabo acciones reivindicativas, y, por
tanto, sin propiciar un cambio social que sea más efectivo a los deseos
y necesidades de sus usuarios?
Respecto a las organizaciones implicadas en políticas activas de
empleo, estas ejercitan su capacidad colectiva de resiliencia cuando
participan en los programas de formación e inserción, porque contribuyen
al bienestar psicosocial de los colectivos vulnerables. También, en el
ejercicio de sus capacidades colectivas las organizaciones pueden
contribuir con sus acciones a iniciativas de innovación para el empleo,
como recogen las normativas, equivaliendo a las estrategias defensivas
mencionadas por Rosignoli, siguiendo la línea de actuación que establece
el discurso imperante. En cambio, las estrategias ofensivas, que
pretendan propiciar el cambio social con iniciativas planteadas desde un
enfoque diferente, no están contempladas entre las posibilidades de
estas políticas de activación al empleo. Las organizaciones quedan
relegadas a lo que establezca el discurso contenido en las normativas,
sujetas a las subvenciones que recojan los programas de formación e
inserción laboral ofertados.
En perspectiva comparada, y en relación a lo comentado en el párrafo
anterior, los sindicatos han sido un ejemplo claro de organización con
capacidad de resistencia frente al poder que pudieran ejercer el
gobierno y la patronal. La organización sindical se creó para expresar
los intereses colectivos de los trabajadores en las negociaciones con
los empleadores (Rosignoli, 2018: 821). Pero, ¿qué organizaciones
defienden los intereses laborales de los trabajadores precarios y/o
colectivos desempleados de hoy día? Las organizaciones implicadas en los
programas de formación e inserción laboral para colectivos vulnerables
están lejos de adoptar medidas de resistencias ofensivas, y, por tanto,
reivindicativas, como tradicionalmente han hecho los sindicatos. Se
quedan, en mayor medida, en acciones encaminadas a promover la
resiliencia entre los colectivos vulnerables con meras acciones
adaptativas. Además, en las investigaciones mencionadas se evidencian
que las capacidades colectivas de las organizaciones están limitadas por
el tipo de relaciones que mantienen las organizaciones entre sí y con la
Administración pública, por las directrices que marcan los programas de
políticas, e, incluso, por la ideología política imperante en una ciudad
o país concreto. De este modo, los colectivos vulnerables, que son
también trabajadores precarios, participan en los programas y se adaptan
mejor al desempleo mediante acciones colectivas de resiliencia. Se
evidencia así que la acción colectiva mejora las capacidades de
bienestar psicosocial de los individuos, pero a duras penas aportan para
el desarrollo de las capacidades individuales de agencia.
Se insiste, por tanto, que una línea de acción diferente sería
mantener una postura de resistencia ofensiva (de intentar modificar lo
existente), como han hecho históricamente los sindicatos. Incluso cabría
reflexionar un poco más en torno a las capacidades de agencia, tan
necesarias para ejercitar la autonomía del individuo, porque estos
colectivos vulnerables, con frecuencia, solo pueden optar a empleos
precarios y con malas condiciones laborales. Habría que preguntarse qué
elegirían estas personas si pudieran decidir. Lo ideal sería que
tuvieran la oportunidad, como seres humanos, de poder florecer en una
multiplicidad de formas más allá del trabajo (Laruffa, 2020; Bonvin y
Laruffa, 2022), en vez de verse abocados a tener que optar a trabajos
indecentes.
En relación a esto último, Seckler y Volker (2021) sostienen que las
decisiones tomadas en torno al desarrollo sostenible deben reflejar lo
que los ciudadanos quieren y valoran, y esto implica que la gente pueda
influir en el razonamiento público estableciéndose mecanismos que
permitan una mayor participación de sus miembros dentro de las
organizaciones. Esto estaría en consonancia con un desarrollo social
sostenible realmente inclusivo, mencionado antes por Laruffa (2022), en
una versión fuerte del desarrollo sostenible, y pasaría primero por
fomentar entre las organizaciones las capacidades colectivas, para
contribuir realmente a ampliar la capacidad de agencia entre los
colectivos desempleados vulnerables.
4. Conclusiones y
reflexiones finales
El artículo se ha centrado especialmente en el ODS 8, relacionándolo
con las políticas activas de empleo, y con la participación de
organizaciones de la sociedad civil en estas políticas. Para ello, se ha
partido de las perspectivas teóricas foucaultiana y seniana. El
planteamiento foucaultiano se utilizó para interpretar el análisis del
discurso del objetivo 8 y de su ajuste a las normativas de políticas
activas. Por su parte, el enfoque de capacidad de Sen ha servido, en
mayor medida, para la lectura del análisis del papel asignado a las
organizaciones en las políticas activas.
Inicialmente, se subrayó el peso dado a la dimensión económica en el
objetivo 8 y en las políticas de empleo, y, en particular, de las
políticas activas de empleo, con especial referencia a la introducción
del ODS 8 en normativas recientes de las políticas activas en España de
2021 y 2024, que marcan el propósito de trabajo decente para todos, pero
sujeto al mercado y al crecimiento económico.
Se ha insistido también que a partir de la década de los 80-90 del
siglo xx la Unión Europea apostó por incentivar las políticas activas de
empleo, en tanto se reducían y reforzaban los requisitos para acceder a
las prestaciones por desempleo. Desde entonces, las políticas activas
quedan planificadas en el ámbito local, con la implicación de diversas
organizaciones, entre estas destacan las provenientes de la sociedad
civil, que ofertan programas de formación e inserción dirigidos,
preferentemente, a colectivos vulnerables. Esto supone un nuevo modelo
de gobernanza, a la vez que implica el reconocimiento de una dimensión
social en la política de empleo. Pero, en la práctica, estas
organizaciones se enfrentan a múltiples dificultades en su aspiración de
facilitar la obtención de trabajos decentes para todos estos colectivos,
como proponen las normativas recientes mencionadas. En este sentido, se
insiste en darles más participación en la gestión a las organizaciones y
a los colectivos vulnerables si se quiere superar las limitaciones del
discurso, lo que implicaría fomentar las capacidades colectivas de las
organizaciones para mejorar también las capacidades individuales de
estas personas desempleadas.
Por un lado, las primeras secciones evidencian la débil
coherencia interna del discurso del objetivo 8 sobre el trabajo
decente y su inclusión en las políticas activas de empleo, condicionado
en torno al mercado y al crecimiento económico, en su pretensión de
hacer compatible el trabajo decente con el desarrollo económico
inclusivo. Esto último parecería querer decir que sería posible
compatibilizar el trabajo decente con el desarrollo social sostenible,
sin embargo, las aportaciones de los investigadores mencionados a lo
largo de este trabajo, así como el análisis realizado sobre los
indicadores del ODS 8 del INE, y del análisis de las normativas de
políticas activas de empleo en España, constatan dificultades en este
sentido.
Por otro lado, una segunda cuestión gira en torno a la coherencia
externa, que parte del discurso del objetivo 8 sobre el trabajo
decente, presente en las normativas de las políticas activas de empleo,
retando a las organizaciones implicadas en este propósito de difícil
alcance de trabajo decente para todos. En este último aspecto se insiste
en el fomento de las capacidades colectivas como un medio que
contribuiría al aporte de nuevas iniciativas que refuercen la dimensión
social como contrapunto a las dificultades y desigualdades laborales y
sociales a las que se enfrentan los colectivos vulnerables. El fomento
de las capacidades colectivas entre las organizaciones podría ayudar a
consolidar el cambio de paradigma, enfocado a un desarrollo económico
más sostenible, social e inclusivo, que sea realmente compatible con el
trabajo decente para todos, o, al menos, con una vida más elegida y de
más calidad para los colectivos desempleados más vulnerables.
Por último, se plantea la necesidad de que se abran nuevas líneas de
investigación que contribuyan a poner más luz a estas realidades. Este
análisis sería incompleto si no se incluye el estudio de las
organizaciones implicadas en las políticas activas de empleo, en sus
aspectos generales y contingentes, con aportaciones que evidencien las
particularidades de cada territorio.
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