LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN ARGENTINA EN LA ERA DE LAS MIGRACIONES MASIVAS (1876-‍1932)

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Las políticas migratorias de los países del Nuevo Mundo respondieron a las fuerzas de la globalización en la época de las migraciones de masas (1870-‍1930) de diferentes maneras. Desde una política más o menos general de puertas abiertas (sin restricciones al ingreso de mano de obra extranjera), comenzaron a levantarse algunas barreras a fines del siglo xix a medida que la mano de obra se hacía abundante en los países receptores, los salarios reales crecían más lentamente y la desigualdad aumentaba.

Las variables políticas también desempeñaron un papel en la conformación y evolución de políticas inmigratorias nacionales como resultado de la construcción de la nación, los grupos de interés y sistemas políticos más o menos democráticos o representativos. Las preferencias de la población nativa en lo concerniente a las políticas migratorias pueden también estar influidas por consideraciones no económicas; en especial el deseo de mantener la homogeneidad cultural y étnica. Los cambios en la política inmigratoria están finalmente determinados por el poder político y electoral de quienes se veían beneficiados o damnificados por la inmigración. Mientras en los Estados Unidos a partir de la década de 1890 tuvo lugar un movimiento creciente a favor de las restricciones y estas se materializaron efectivamente después de la Primera Guerra Mundial, los países de inmigración de América Latina continuaron su política inmigratoria abierta hasta comienzos de la década de 1930.

Este artículo se centra en la política migratoria Argentina entre 1876 y 1932^[1]. Argentina era, después de Estados Unidos, el segundo país en número de inmigrantes recibidos y en ningún otro país del Nuevo Mundo la inmigración tuvo un impacto tan grande en comparación con el tamaño de la población nativa. La tasa de inmigración neta fue del 22 ‰ en 1881-‍1890 y de casi el 30 ‰ en 1901-‍1910, frente a un 8,6 y un 10 ‰ de los Estados Unidos en las mismas fechas^[2].

La historiografía argentina muestra que, a pesar de la preocupación creciente por la inmigración, la política de los Gobiernos argentinos no cambió radicalmente entre los años 1890 y 1930. El Gobierno argentino subvencionó la inmigración europea durante un período de tiempo muy breve a finales de la década de 1880; desde 1890 hasta la Gran depresión, los inmigrantes llegaron masivamente sin ningún tipo de subvención o ayuda del Gobierno. En vísperas de la Primera Guerra Mundial, Argentina aprobó restricciones de entrada para aquellos considerados políticamente peligrosos, pero los historiadores sostienen que, a pesar de todo, el país permaneció abierto a la migración internacional hasta la Gran Depresión.

Este trabajo se centra en la dimensión vertical de las políticas migratorias, la que se desarrolla dentro de la sociedad receptora y donde se entrecruzan los intereses y conflictos de grupos diversos^[3]. El trabajo muestra que la política proinmigración argentina fue una fuerza fuerte y persistente a largo plazo. Sin embargo, esta tendencia coexistió con un retroceso moderado de una política totalmente abierta a partir de la década de 1890. Diferentes fuerzas empujaron en direcciones opuestas: existieron razones económicas para imponer restricciones a la inmigración masiva, pero el poder político de los que más se beneficiaban de la afluencia de mano de obra extranjera mantuvo moderadas las restricciones. Sin embargo, si había una racionalidad económica para cerrar la puerta a un gran número de inmigrantes, ¿por qué Argentina no siguió el ejemplo de Estados Unidos durante la década de 1920? Si, por el contrario, representamos a la Argentina como un caso clásico de un país dominado por intereses políticos favorables a la inmigración masiva (es decir, los grandes propietarios de tierras), ¿por qué las restricciones aumentaron con el tiempo? El artículo explica cómo el marco institucional y las posibilidades de representación política de aquellos más perjudicados por la inmigración masiva limitaron la presión de los trabajadores en Argentina (en su mayoría extranjeros que optaron por no nacionalizarse). Así, los perjudicados por la inmigración hicieron sentir su malestar a través de la conflictividad social y laboral, lo que terminó generando restricciones desde un poder político donde apenas tenían fuerza los intereses de los trabajadores. La experiencia argentina muestra las contradicciones en la concepción de la política migratoria y se presenta como ejemplo de las restricciones de los Gobiernos a la hora de diseñar e implementar políticas migratorias.

La sección primera analiza la legislación y evolución de la política de inmigración argentina desde la aprobación de la ley de inmigración de 1876 hasta la Gran Depresión. La sección segunda presenta algunos de los factores que influyen en las políticas de inmigración en su orientación restrictiva a lo largo del tiempo. Un análisis de economía política y su efecto en las políticas de inmigración argentina se presenta en la sección tercera, mientras que la sección siguiente analiza las razones por las que Argentina no siguió el ejemplo americano de cierre a la inmigración durante la década de 1920 cuando además ya se habían producido cambios en el sistema electoral argentino. Las conclusiones cierran el trabajo.

II. LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN ARGENTINA, 1876-‍1932[Subir]

Argentina ha sido considerado un caso clásico de política de inmigración liberal a partir de la Constitución de 1853 y de la ley de inmigración de 1876. El elemento más poderoso de la política migratoria argentina fue la Constitución liberal de 1853, que recogía explícitamente (art. 25) la prohibición de restringir la entrada de extranjeros y que daba a estos derechos civiles básicos tales como libertad de asociación, de movimiento, de profesión y religión, entre otros^[4]. A su vez, la ley de 1876, vigente con modificaciones en sentido restrictivo hasta 1981, recogía solo dos criterios de exclusión: salud y edad (personas menores de 60 años)^[5]. Dado que la ley argentina de 1876 definía al inmigrante como pasajero llegado de ultramar en segunda o tercera clase, los nacionales de países latinoamericanos vecinos como Paraguay y Bolivia no eran considerados ni inmigrantes, según la ley, ni trabajadores deseables para el objetivo colonizador^[6].

La política inmigratoria del siglo xix fue diseñada no solo para poblar la Pampa y dar valor a los abundantes recursos naturales; también tenía el objetivo original de atraer inmigrantes culturalmente «superiores» de la Europa del norte para terminar con la mentalidad colonial hostil al desarrollo y «civilizar» el país^[7]. En los primeros años de la colonización (la década de 1870) Argentina trató de atraer protestantes del norte de Europa, en especial alemanes, pero pronto se impuso la realidad de que eran los italianos y los españoles quienes llegaban masivamente. Con todo, en el periodo que nos ocupa, los europeos del sur jamás encontraron una mentalidad hostil en Argentina. Al contrario; en vísperas de la primera guerra mundial aparecen como nacionalidades claramente preferibles a los «nuevos» inmigrantes de Rusia y la Europa del Este.

Hasta finales de la década de 1880, hubo pocas políticas activas de atracción de inmigrantes europeos. Los italianos llegaron masivamente durante las décadas de 1870 y 1880 de forma espontánea. Cuando el estado de Sao Paulo en Brasil anunció, tras la abolición de la esclavitud, su programa de pasajes subsidiados desde Europa, que entró en vigor en 1888, el Gobierno argentino se alarmó y pensó que no podrían competir en la captación de mano de obra extranjera. No es casual, por tanto, que Argentina comenzara ese mismo año (1887) a pagar el coste del transporte desde Europa^[8].

Así, el principal giro en la política de inmigración argentina tuvo lugar entre noviembre de 1887 y mayo de 1891, cuando el Gobierno argentino abrió oficinas en Europa para la distribución de pasajes subsidiados. La mayoría de estos pasajes se repartió a través de las oficinas de España, Francia y Bélgica. Devoto sostiene que una de las razones de esta distribución geográfica fue el intento gubernamental de intentar contrapesar la masiva presencia de los inmigrantes italianos (llegados desde la década de 1870) con inmigrantes de otras nacionalidades^[9]. Se trató del primer intento, con resultados muy modestos, de modificar la composición nacional del flujo migratorio. Los subsidios consistían en pasaje marítimo gratuito más cinco días de comida y alojamiento en un hotel en Buenos Aires administrado por el Gobierno. La crisis Baring (1890) y el descontrol en ciertas oficinas en Europa terminó con este breve episodio de pasajes subsidiados en Argentina, al contrario que el estado de Sao Paulo (Brasil), que mantuvo los subsidios hasta la década de 1930. El Gobierno argentino puso fin a los subsidios en dos fases: en julio de 1890 se cerraron todas las oficinas de reclutamiento en el extranjero, aunque existía la posibilidad de pasajes gratis para los solicitantes que tuvieran familiares o posibles empleadores en Argentina^[10]. En mayo de 1891, la Administración de Juárez Celman clausuró el programa por completo.

No se trató, sin embargo, de una voluntad deliberada del Gobierno argentino por restringir la inmigración masiva de la década de 1880^[11]. Las razones por la que se puso fin al programa de inmigración subsidiada fueron las dificultades financieras del Gobierno y no una decisión política de restringir la inmigración. La desaparición de los subsidios fue acompañada por un aumento sustancial del número de consulados argentinos en varios países europeos con el objeto de facilitar información a los potenciales inmigrantes a Argentina^[12]. Las lecciones que dejó el breve periodo de inmigración subsidiada y el impacto de la crisis Baring sobre la inmigración van a tener una larga permanencia en la política argentina. Desde ese momento, la retórica oficial ensalzó la inmigración espontánea frente a la llamada inmigración «artificial».

A comienzos del siglo xx, las ideas originales sobre la influencia positiva de los inmigrantes en la construcción nacional habían cambiado. Los extranjeros habían llegado en gran número, llenaron las ciudades y algunos de ellos se convirtieron en una amenaza para el orden social cuando demostraron ser muy influyentes en el movimiento obrero radical (en especial, italianos y españoles). Como los inmigrantes mantuvieron mayoritariamente sus nacionalidades de origen, alrededor de la década de 1910 se desarrolló en Argentina una fuerte ideología nacionalista que enfatizaba la creencia de que los extranjeros asimilaban mal los valores nacionales.

Sin embargo, la política de inmigración resultó muy difícil de cambiar tanto en la restricción del número de los llegados como en una mayor selección de los inmigrantes. Entre 1899 y 1923 se presentaron en la Cámara de Diputados argentina tres proyectos de ley y treinta y seis propuestas legislativas con relación a la política inmigratoria, pero no se consiguió nunca modificar la antigua ley de 1876^[13]. A pesar de toda la retórica oficial sobre la necesidad de seleccionar inmigrantes de alta calidad, las políticas liberales se mantuvieron con pocos cambios.

Los cambios más significativos llegaron a comienzos del siglo xx y estuvieron más relacionados con cuestiones de orden público y paz social que con intentos serios de regular o limitar la llegada masiva de mano de obra extranjera. La Ley de Residencia de 1902 y la Ley de Defensa Social de 1910 permitían al Poder Ejecutivo deportar a los extranjeros involucrados en actividades políticas (fundamentalmente anarquistas) y en el movimiento obrero radical^[14]. La Ley de Residencia otorgaba al Poder Ejecutivo la facultad de expulsar del país a cualquier extranjero que hubiera sido condenado o fuera perseguido por los tribunales extranjeros, por crímenes o delitos de derecho común y, además, la ley aclaraba que podría ordenar la salida de todo extranjero que atentara contra la seguridad nacional o perturbara el orden público^[15].

La Ley de Defensa Social de 1910 fue la culminación de casi una década de huelgas y conflictos más o menos violentos. La ley se centraba igualmente en la prohibición de la entrada de anarquistas al país, estableciendo la responsabilidad de empresarios del transporte, agentes marítimos o capitanes que transportasen anarquistas, pero la mayor parte de su articulado se dirigía a establecer prohibiciones y controles de las actividades anarquistas y radicales dentro de Argentina. No es fácil clasificar esta legislación como una simple política de restricción migratoria general^[16].

El intento más serio para introducir una legislación restrictiva que sustituyera a la antigua ley de 1876 se produjo en 1923, cuando el Gobierno argentino presentó un proyecto de ley al Parlamento muy similar a la ley de inmigración estadounidense de 1921 (aunque sin cuotas por origen nacional). El proyecto fue rechazado en la Cámara de Diputados y el Gobierno finalmente se limitó a promulgar un decreto administrativo que incorporaba cambios regulatorios restrictivos en la antigua ley de 1876. El decreto de 1923 otorgó a los funcionarios de inmigración facultades extraordinarias para decidir quién era admitido. Devoto argumenta que, si bien no hubo una restricción explícita como en el caso de los Estados Unidos, pues la Ley de 1876 no se modificó, los diversos reglamentos muestran una presencia creciente de obstáculos y controles administrativos^[17]. Sin el coste que hubiera supuesto abandonar la retórica de un país abierto a la inmigración y teniendo en cuenta que la propia Constitución argentina consagraba la política de puertas abiertas en su artículo 25, Argentina entorpeció la llegada de trabajadores extranjeros^[18]. Devoto señala, asimismo, las instrucciones cursadas a los cónsules en Europa a partir de 1923 en el sentido de desanimar a los futuros inmigrantes a la Argentina.

El aumento de regulaciones administrativas, en lugar de un cambio fundamental en la ley, y el mayor poder otorgado a los funcionarios de inmigración, plantea un nuevo problema: la discrecionalidad de los funcionarios a la hora de aplicar normativas y decretos específicos^[19]. El propio Devoto señala que los funcionarios argentinos nunca aplicaron con rigor los requisitos de entrada establecidos en 1923^[20]. Cabe preguntarse si esa laxitud respondía a la ineficiencia del sistema administrativo o a la coyuntura de crecimiento económico de la segunda mitad de la década de 1920, que podría explicar este control laxo de la inmigración^[21]. En los Estados Unidos, la ley de exclusión de los trabajadores chinos (1882) planteó tal cantidad de disfunciones a la hora de ser aplicada por los funcionarios de inmigración que, en 1900, el comisario general de Inmigración americano constató que «probablemente ninguna otra legislación aprobada hasta ahora por el Congreso presenta mayores y más serios obstáculos para ser aplicada»^[22]. Si en los Estados Unidos hubo problemas a la hora de aplicar una normativa excluyente con, sobre el papel, tan escaso margen de error (excluir en el control de entrada a los inmigrantes chinos), cabe suponer que la aplicación de una normativa que excluía a potenciales anarquistas, subversivos e indeseables, enfermos… etc., daría lugar a un control efectivo menor. Es razonable admitir que el nuevo reglamento argentino de 1923 provocase descontrol en la gestión de la política migratoria, pero su efecto restrictivo real encaja mal con el perfil temporal de aumento de la inmigración en los años veinte, con máximos de llegadas en 1924-‍1926. Dentro del contexto de bonanza económica de la segunda mitad de los años veinte, las prácticas permisivas parecen haber sido la norma. No fue sino en 1932, durante la Gran Depresión, cuando Argentina estableció por primera vez el requisito de un contrato de trabajo previo a la llegada o demostrar una mínima solvencia financiera.

Desde sus orígenes, la legislación migratoria argentina estuvo dominada por una idea central que va a consolidarse con una persistencia extraordinaria a lo largo del tiempo: la necesidad de mano de obra para la agricultura y poblar así las zonas rurales. La disposición constitucional de prohibir la entrada de extranjeros pesó de manera notable a la hora de modificar la ley Avellaneda de 1876. Sin embargo, la idea original de los inmigrantes modernizadores se fue desvaneciendo con la llegada masiva de extranjeros que se radicaron en las ciudades y se asociaron con todo tipo de problemas laborales y sociales.

III. FACTORES QUE INFLUYEN EN LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN[Subir]

La política inmigratoria ha sido siempre sensible a las condiciones del mercado de trabajo. Sin embargo, las leyes de inmigración están en el centro de la confluencia de intereses tanto económicos como políticos. La tendencia hacia mayores restricciones es paralela al aumento de la población y mano de obra en los países receptores y a la ralentización consiguiente en el crecimiento en los salarios reales de las sociedades que reciben inmigrantes^[23]. Sin embargo, hay que resaltar que los efectos económicos reales sobre la mano de obra en el país receptor tienen menos importancia a la hora de entender las políticas que la percepción que los diversos grupos tienen sobre el efecto de la inmigración. Igualmente, las políticas migratorias pueden estar también influidas por consideraciones no económicas, en especial el deseo de mantener la homogeneidad cultural y étnica. Los cambios (o la ausencia de) en la política inmigratoria se veían condicionados por el poder político y electoral de quienes se beneficiaban o eran perjudicados por la inmigración masiva. Parece, pues, relevante plantearse el estudio de las políticas migratorias tanto desde el enfoque de la desigualdad y del funcionamiento del mercado de trabajo como desde el análisis de economía política^[24].

Podemos resumir los cambios en la política de inmigración antes de la década de 1930 con cuatro razones fundamentales: a) un aumento de la desigualdad estará relacionado con mayores restricciones, ya que la inmigración afecta al precio relativo de los factores de producción, tanto a la relación entre renta de la tierra y salarios como al aumento de la divergencia salarial entre trabajadores cualificados y no cualificados^[25]; b) el desempleo aumentará la demanda de políticas restrictivas; c) demasiados inmigrantes y cambios en su origen nacional o cultural pueden provocar reacciones hostiles y xenófobas por parte de la población nativa, y d) la concentración de la propiedad de la tierra, las instituciones políticas y la extensión del sufragio afectan la política de inmigración de una u otra manera^[26].

Como en el resto de los países del Nuevo Mundo, la desigualdad aumentó en Argentina entre 1870 y 1930. Hasta la Primera Guerra Mundial se produjo una redistribución de los ingresos a expensas de los trabajadores. A partir de la década de 1880 Argentina incorporó al proceso productivo una extensión masiva de tierras. La tierra era de alta calidad y estaba prácticamente vacía, por lo que una política de inmigración abierta estuvo explícitamente vinculada a la expansión de la frontera. Se necesitaba mano de obra (y capital) para explotar la abundancia de tierra. El valor de la tierra aumentó rápidamente y, en consecuencia, el flujo de inmigrantes que se desplazó hacia las zonas rurales y no pudo comprar tierras se convirtió en arrendatario. Desde la primera década del siglo xx, la escasez de mano de obra agrícola característica de las décadas de 1870 y 1880 desapareció y la cantidad de tierra cultivable se estabilizó. La competencia entre los trabajadores elevó el coste del arrendamiento y redujo los salarios^[27]. La existencia de una frontera agrícola hasta 1914 parece por tanto ligada a un aumento de la desigualdad y, consecuentemente, el cierre de la frontera se puede relacionar con una política inmigratoria gradualmente más restrictiva^[28].

En el escenario contrafactual de que no hubieran llegado inmigrantes a Argentina entre 1870 y 1910, el salario real de los trabajadores argentinos hubiese sido un 21,5 % más alto^[29]. Los inmigrantes contribuyen además a aumentar la desigualdad en el mercado de trabajo, pues elevan el skill premium de la mano de obra local; el resultado en términos políticos es una división entre los distintos tipos de mano de obra: los trabajadores cualificados no se opondrán a la entrada de inmigrantes (en general poco o nada cualificados), mientras que los trabajadores no cualificados serán favorables a la restricción. Sin embargo, en los Estados Unidos de la década de 1890 los trabajadores con altos ingresos y fuertemente sindicalizados se mostraron opuestos a la inmigración masiva, pues su posición negociadora frente a los empresarios se deterioró al haber abundancia de mano de obra^[30]. La escasez de datos históricos en Argentina sobre salarios ajustados por cualificación profesional impide dar una respuesta al posible aumento de las diferencias salariales entre trabajadores con y sin cualificación (más afectados estos últimos por la inmigración masiva), por lo que no se puede aventurar cómo afectó la inmigración a los trabajadores según su cualificación profesional, si se ensanchó la brecha salarial entre los dos grupos de trabajadores y si los perjudicados hubieran podido materializar su oposición a la inmigración de masas de alguna manera.

Las condiciones del mercado laboral, y en especial el desempleo, tienen una influencia significativa en la política de inmigración. La crisis de Baring de la década de 1890 está relacionada con altas tasas de desempleo en Argentina, pero las restricciones a la inmigración masiva no se dieron, como sí ocurrió en Australia. En la década de 1890 el desempleo aumentó en Argentina, pero a diferencia de lo que sucedió en Australia, la crisis no generó ninguna presión para las restricciones a la inmigración masiva^[31]. Al contrario, en medios políticos argentinos se extendió la preocupación por la alta tasa de retorno de los inmigrantes y la caída en el flujo migratorio. El aumento de la tasa de retornos podría sugerir que para el Gobierno argentino cualquier restricción a la entrada de inmigrantes ante contextos recesivos era innecesaria, pues la experiencia de los años 1890 mostró que los inmigrantes en Argentina se comportaron como guest workers ejemplares.

El retorno alcanzó niveles muy elevados en 1891-‍1895: la migración neta cayó al 8,2 % en comparación con el 38 % en 1885-‍1890. Así, los inmigrantes hicieron voluntariamente lo que habría hecho cualquier política de restricciones en un contexto recesivo y el efecto final fue el mismo: reducir la inmigración neta. La crisis demostró que las tensiones en un mercado de trabajo con presencia masiva de trabajadores extranjeros se resolvían mediante los retornos a Europa o la reemigración a otro país como Brasil o Uruguay. La caída en los costes del viaje permitió esta válvula de seguridad en tiempos de desempleo. Por tanto, el legado de la crisis de la década de 1890 para los responsables políticos argentinos parece ser la percepción de que las restricciones de política inmigratoria eran innecesarias, ya que los flujos de inmigración eran muy sensibles a las condiciones económicas y se contraían en escenarios económicos adversos.

Como ya se ha señalado, durante la expansión de la frontera hubo una política de inmigración abierta debido a la necesidad de los trabajadores. Cuando la frontera comenzó a cerrarse, la política de inmigración del Gobierno argentino intentó responder a las necesidades del mercado de trabajo de forma paradójica e intentando resolver dos objetivos contradictorios: se necesitaban trabajadores estacionales en las zonas rurales para la época de la cosecha y siembra, pero los inmigrantes ya no buscaban (o no encontraban atractivo) asentarse en las zonas rurales de forma permanente. Los inmigrantes eran cruciales para el primer escenario de demanda de trabajadores estacionales (y no solo aquellos que cruzaban el Atlántico anualmente, que eran los menos). Eran los trabajadores ya radicados en las ciudades argentinas (con un alto número de inmigrantes entre ellos) los que formaban parte de la oferta de mano de obra en época de la cosecha, y salían y volvían a las ciudades según la demanda de mano de obra en la agricultura. Adelman destaca que desde 1900 el mercado de trabajo argentino se caracteriza por una fuerza laboral altamente móvil que se desplazaba entre el sector rural y el urbano^[32]. El desempleo era fundamentalmente urbano, mientras llegaba la siguiente temporada de cosecha^[33]. En círculos oficiales existía una preocupación creciente porque el país estuviera aceptando demasiados inmigrantes que afectaban al desempleo urbano, pues se radicaban en las ciudades, pero simultáneamente se planteaba la necesidad de abundante mano de obra para el campo^[34]. Todavía a finales de la década de 1920 (tras décadas de inmigración y un fuerte crecimiento vegetativo de la población) las organizaciones agrarias e industriales se quejaban amargamente de la escasez general de mano de obra^[35]. Los debates públicos sobre la necesidad de cambiar la política de inmigración siempre estuvieron dominados por un doble problema: los inmigrantes de las ciudades eran demasiados y contribuían al desempleo urbano, pero al mismo tiempo eran imprescindibles para satisfacer la demanda estacional de mano de obra del sector rural.

¿Recibió Argentina demasiados inmigrantes? Argentina fue el país del Nuevo Mundo con la tasa más alta de población extranjera con relación a la población nativa y, por lo tanto, la cantidad de inmigrantes podría ser una variable pertinente para explicar la política de inmigración. Entre 1870 y 1910 la inmigración incrementó la fuerza de trabajo argentina en un impresionante 86 % (en comparación con el 24 % en Estados Unidos) y representó el 60 % del aumento de la población^[36]. La tasa neta de inmigración en Argentina después de 1870 duplicó con creces la de Estados Unidos. El porcentaje de extranjeros sobre la población total creció del 12 % en 1870 al 22 % en 1930, con un máximo del 30 % en 1914. Además, la población extranjera representaba el 37 % de la población urbana en 1914 y nativos y extranjeros estaban igualados en la población de la ciudad de Buenos Aires^[37].

Un elevado porcentaje de extranjeros puede provocar hostilidad en la población nativa. En general, los inmigrantes en Argentina tuvieron bastante éxito en los mercados laborales urbanos. Los grupos tradicionales de inmigrantes, en especial los italianos, estaban sobrerrepresentados entre los propietarios industriales y los propietarios de comercios^[38]. Sin embargo, un elevado número nacido en el extranjero y sus hijos pueden apoyar una política de inmigración abierta con vistas a la reunificación de familiar^[39]. El problema vuelve a ser cómo se trasladan esas preferencias al plano político.

La competencia en el mercado de trabajo entre nativos e inmigrantes está relacionada tanto con el número de extranjeros como con la calidad de los inmigrantes en términos relativos. Con datos históricos, la calidad de los inmigrantes suele estar representada por las tasas de alfabetización y los salarios en las sociedades de origen de los inmigrantes. En el caso de Estados Unidos, el cambio en los orígenes nacionales de los emigrantes de países europeos con salarios altos a países europeos con salarios bajos (la Europa del Sur y del Este) se relacionó con una disminución en la calidad de los inmigrantes que llegaban; la Comisión de Dillingham llegó a esa conclusión antes de 1914 y, en consecuencia, en Estados Unidos se incrementó la demanda de restricciones a la inmigración.

En Argentina no hubo cambios tan marcados en los países de origen de los inmigrantes a lo largo del tiempo. Antes de 1914, los orígenes nacionales de los inmigrantes permanecieron bastante estables, con un claro predominio de italianos y españoles. Los italianos y los españoles —los primeros en mayor proporción— representaron sistemáticamente más del 70 % del flujo migratorio. El reducido número de inmigrantes de Europa del Norte (Gran Bretaña, Irlanda, Francia, Alemania y Suiza) disminuyó con el paso del tiempo. Los europeos del Este (principalmente Rusia) alcanzaron números importantes antes de la Primera Guerra Mundial, y las nuevas nacionalidades procedentes del antiguo Imperio otomano aparecieron en la década de 1920.

Sin embargo, los inmigrantes en Argentina no se dividieron en comunidades étnicas como los inmigrantes europeos en Estados Unidos. Los orígenes nacionales tampoco estaban correlacionados con distintos niveles de cualificación; cada comunidad extranjera presentaba un amplio espectro de ocupaciones y cualificaciones (la mayoría de ellas no cualificadas), con la excepción del pequeño grupo de inmigrantes del norte de Europa.

Las tasas de alfabetización eran más bajas en el sur de Europa que en los países del norte, pero a partir de la década de 1870 se produjo una tendencia general al alza en la alfabetización europea y el aumento fue particularmente intenso en la década de 1920. Los inmigrantes de Italia y España eran más alfabetos en las décadas de 1910 y 1920 que en 1870 debido a los aumentos generales de alfabetización en los dos países. A largo plazo, pues, la calidad de los inmigrantes de la Europa del Sur mejoró. Los bajos niveles de alfabetización podría haber sido el caso de los nuevos inmigrantes de la década de 1920, como los procedentes de Oriente Medio. Las estadísticas de inmigración argentinas muestran el 42 % de analfabetos entre los inmigrantes recién llegados en el año 1914. Sin embargo, en la década de 1920 las tasas de analfabetismo entre los inmigrantes bajaron al 18 %, a pesar del mayor número de nuevos inmigrantes.

En términos relativos, la imagen es distinta. La ley de educación argentina de 1884 tuvo como resultado un aumento notable de los niveles de alfabetización de la población nativa (muchos de ellos hijos de extranjeros). Las tasas de alfabetización aumentaron del 36,8 % en los años 1880 al 71,3 % en los años veinte^[40]. En la ciudad de Buenos Aires, el censo de 1914 informa de que el 80 % de la población mayor de 14 años estaba alfabetizada. El extraordinario crecimiento de las tasas de alfabetización de la población argentina, a pesar de la afluencia masiva de inmigrantes, parece sugerir que el Gobierno argentino optó por elevar los niveles de educación de los hijos de los inmigrantes en lugar de restringir el flujo de inmigrantes de baja calidad^[41]. Los nativos y las segundas generaciones de inmigrantes se alfabetizaron más que sus padres, por lo que la calidad relativa de los inmigrantes disminuyó a largo plazo. Alejandro Bunge escribió en 1914 que «nuestra inmigración apenas posee las capacidades y conocimientos mínimos que uno esperaría de un hombre civilizado»^[42]. Sin embargo, la percepción de que la calidad de los inmigrantes que llegaban era cada vez más baja en términos relativos no tuvo, en el caso argentino, ninguna Comisión Dillinghan que lo certificara y contribuyera decisivamente a las restricciones de entrada a la mano de obra no cualificada.

IV. LA ECONOMÍA POLITICA DE LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y SU APLICACIÓN AL CASO ARGENTINO[Subir]

Un buen número de los análisis de políticas migratorias que aparecen en la historiografía parten del supuesto de que los intereses del capital y del trabajo están enfrentados. En su versión más simple, los propietarios del capital serían favorables a la inmigración masiva, pues el aumento de oferta de trabajo mantendría los salarios moderados y así los beneficios de la industria serían mayores. Foreman-Peck plantea, asimismo, que la propiedad del factor tierra también es importante, especialmente en las décadas finales del siglo xix y en las economías agrícolas del Nuevo Mundo orientadas a la exportación^[43]. Según este autor, si el sistema político otorga mucho peso al capital y a la propiedad de la tierra, el resultado será una política proinmigración. Los historiadores parecen estar de acuerdo, de manera generalizada, en que este fue el caso de América Latina^[44]. Dado que los grandes propietarios de tierra fueron los principales beneficiarios de la inmigración masiva y, por tanto, los mayores defensores de una política inmigratoria sin restricciones, su dominio político en los distintos Parlamentos y Gobiernos impidió cualquier cambio en sentido restrictivo. Así, según el modelo clásico, los propietarios de la tierra, que dominaban políticamente el Estado, bloquearían cualquier iniciativa de restringir la llegada de mano de obra europea, aunque fuera claramente en contra de los intereses de los trabajadores nativos.

La explicación parecería encajar con el caso argentino hasta 1912, año en el que se introduce una reforma electoral que lleva a la victoria al partido de la oposición. Es decir, si efectivamente la composición de los Parlamentos argentinos reflejaba ese predominio de los intereses agrarios, al menos hasta 1912, esa sería la explicación simple de por qué se impidió cualquier restricción a la entrada de inmigrantes. La reforma electoral de ese año (sufragio masculino obligatorio y secreto) dio por primera vez la victoria al Partido Radical en 1916, que teóricamente trasladó al Parlamento los intereses de las clases medias urbanas y de los trabajadores^[45]. Sería entonces, en la década de los veinte, cuando presuntamente los Parlamentos argentinos hubieran podido llevar a cabo una restricción legal a la inmigración masiva, pues la composición parlamentaria representaba ya los intereses urbanos y populares y no solo los de los grandes propietarios de tierra.

El escenario argentino es, sin embargo, más complejo. Las fronteras del papel del Estado están difuminadas y condicionadas por aspectos ideológicos y culturales y la multiplicidad de actores implicados (clase política, funcionarios, partidos políticos, sindicatos…^[46] El caso argentino podría presentarse como ejemplo de las contradicciones de la actuación del Estado en el diseño de políticas públicas. Aún a riesgo de simplificar un escenario de variables entrecruzadas, el análisis se centra en los partidos políticos, organizaciones ligadas a los propietarios de tierra, sindicatos, el sistema electoral de participación política y el peso de una ideología abierta a la inmigración. Todo ello en un contexto en el que existía una demanda de mano de obra inmigrante por parte de la economía argentina y una oferta de trabajadores extranjeros^[47].

Ni antes ni después de 1916 los partidos políticos argentinos fueron monolíticos en defensa de intereses concretos. El contraste con Australia y los Estados Unidos es muy llamativo en lo que se refiere a la postura de los partidos políticos y los representantes de los trabajadores ante la continua llegada de trabajadores extranjeros. Ni el Partido Radical (UCR) ni el partido Socialista ni los sindicatos argentinos fueron activos oponentes a la política de inmigración masiva. Por el contrario, el Partido Laborista australiano se convirtió, desde la crisis de 1890, en el más firme defensor de las restricciones a la inmigración con el objetivo declarado de mantener elevado el nivel de vida de la clase trabajadora australiana. No fue este el caso de la UCR, si bien es cierto que su base social incluía tanto a la clase media como a los trabajadores manuales. Tampoco el Partido Socialista se caracterizó por una defensa firme de los trabajadores argentinos frente a los extranjeros. El líder del partido socialista, Juan B. Justo, tuvo como preocupación fundamental que los inmigrantes se nacionalizaran y pudieran votar en las elecciones legislativas y defendió la inmigración espontánea contraponiéndola a la inmigración estimulada artificialmente por los Gobiernos, pues esta última, según su criterio, sí afectaba a los salarios de los trabajadores argentinos^[48].

La restricción a la inmigración era difícilmente viable en la Argentina anterior a 1930, puesto que este era un país constituido por inmigrantes en mayor proporción que los Estados Unidos. Las actitudes y las actuaciones políticas relacionadas con la inmigración fueron, por lo tanto, muy diferentes en los dos países. La elevada movilidad social argentina hizo que los inmigrantes no permanecieran más de una generación en los segmentos más bajos del mercado de trabajo y la sociedad; así, las posibilidades reales de ascenso social debilitaron la base obrera del radicalismo argentino y lo convirtieron en un partido de clases medias urbanas, a diferencia del laborismo australiano^[49]. De acuerdo con Germani, en 1914 el 30 % de los inmigrantes era ya clase media y trabajadores no manuales^[50]. A muchos inmigrantes de larga tradición en el país como los italianos, quizá les habría gustado excluir a otros de llegada reciente como los sirios, libaneses o los provenientes de los Balcanes, pero manteniendo, al mismo tiempo, una política de puertas abiertas para sus parientes y compatriotas; una combinación difícil de lograr políticamente. El sistema de cuotas americano era la solución más evidente si se quería privilegiar a los grupos tradicionales de inmigrantes, pero nunca se planteó.

En Argentina nunca hubo un movimiento antiinmigración con una fuerza política importante y organizada. No existió nada parecido al movimiento nativista americano, desde los Know-Nothing en adelante, y ningún partido político ni organización social pareció canalizar algún tipo de oposición a grupos étnicos concretos. La Liga Patriótica Argentina propugnó la restricción a la entrada de extranjeros, pero se utilizó fundamentalmente a partir de 1919 el «pavor rojo» y el peligro de extensión de ideas revolucionarias que en ningún caso se hizo extensivo al conjunto de los inmigrantes^[51]. La Liga Patriótica construyó un discurso que oponía inmigración de radicales políticos y tradición, identificando a la primera con las fuerzas destructivas de la nacionalidad y a la segunda con el trabajo fecundo y edificante. Desde este punto de vista, todo trabajador politizado era «antiargentino». Con esta retórica, se pretendía seducir a empleadores preocupados ante las posibles huelgas y a los sectores de las clases medias alarmados por la creciente conflictividad social. Pero se trata de un temor al inmigrante como causante de desorden social y sus planteamientos nunca pasaron de una fuerte retórica en contra del «mal inmigrante» frente al honrado trabajador extranjero^[52]. A su vez, los sindicatos argentinos siempre reclamaron salarios más altos, pero nunca relacionaron el nivel salarial con la inmigración masiva. En sus propuestas aparecen con más claridad las preocupaciones básicas de cualquier movimiento sindical (las condiciones de trabajo y la duración de la jornada laboral, así como objetivos generales como «la revolución proletaria»), que una inquietud por el flujo masivo de trabajadores europeos y su impacto en los niveles de vida de los trabajadores argentinos. Los sindicatos y el Partido Socialista se debatieron siempre entre los principios internacionalistas del movimiento obrero y la defensa concreta de los intereses de la clase obrera argentina, y no es hasta después de la Primera Guerra Mundial cuando su defensa de los segundos se hace más clara^[53]. Por lo tanto, no es fácil dividir a los partidos políticos argentinos entre los más favorables a los trabajadores y los más cercanos a los intereses agrarios y capitalistas. La inmigración nunca fue un tema divisorio en la política argentina y los líderes políticos tenían en su conjunto una visión liberal sobre la inmigración muy enraizada en los principios del siglo xix^[54].

Era difícil también desarrollar un grupo de presión que defendiera los valores nativos frente a la inmigración en un país donde hasta las elites estaban formadas en muchos casos por inmigrantes de primera y segunda generación. Walter calcula (aunque no especifica cómo) que los argentinos hijos de inmigrantes contribuyeron al aumento de la proporción de electores en la provincia de Buenos Aires de un 11 % en 1912 a aproximadamente un 22 % en 1942^[55]. El comportamiento electoral de estos votantes y su postura con relación a la inmigración nos son totalmente desconocidos, pues tampoco en los programas de los partidos políticos aparecían propuestas claras sobre posibles restricciones a la inmigración masiva.

El análisis de la participación electoral y el derecho de voto podría darnos algunas pistas acerca de quién estaba en condiciones de hacerse oír en la arena política. Dada la baja tasa de naturalización de extranjeros, los inmigrantes no votaban en las elecciones argentinas (excepto en las elecciones municipales), por los que los partidos políticos no tenían por qué contar con las demandas de la población inmigrante ni en sus propuestas electorales ni en sus políticas.

Los extranjeros no podían votar en las elecciones generales, y hacia 1914 solo el 1,6 % de la población nacida en el extranjero era ciudadano argentino. El aluvión migratorio conforma también una realidad electoral peculiar. En 1895, solo el 27 % de la población argentina total tenía derecho al voto (ya que los extranjeros, las mujeres y los hombres nativos menores de veinte años estaban excluidos). El porcentaje se redujo aún más en 1914 (14,5 %), debido a la afluencia masiva de inmigrantes en la primera década del siglo xx (la mayoría de ellos hombres mayores de dieciocho años)^[56]. Hasta 1914, el sistema electoral argentino concedía el derecho al voto a entre un 40-‍45 % del total de la población adulta masculina que residía en el país^[57]. La reforma electoral de 1912 incrementó notablemente la participación electoral, pero no alteró el hecho de que los extranjeros no se nacionalizaron y, por tanto, no participaban en el sistema electoral.

Las razones por las que los inmigrantes en Argentina no se convirtieron en ciudadanos del país receptor se han debatido en muchas ocasiones. Moya concluye que las bajas tasas de naturalización de los extranjeros se debe a la falta de incentivos para naturalizarse. Los extranjeros tenían todos los derechos de los ciudadanos (excepto el de votar en las elecciones nacionales), pero estaban exentos de la obligación cívica más engorrosa: el servicio militar^[58]. Otros han sugerido que, desde el punto de vista de los migrantes, había fuertes incentivos para no naturalizarse en la medida en que la naturalización implicaba la pérdida de la nacionalidad original y del apoyo diplomático^[59].

V. ¿POR QUÉ ARGENTINA CONTINUÓ ABIERTA A LA INMIGRACIÓN DE MASAS EN LA DÉCADA DE 1920? [Subir]

Dos hechos fundamentales marcan la década de 1920. Por un lado, la adopción de una política claramente restrictiva en Estados Unidos, y por otro, el cambio en la ley electoral argentina (1912) y la victoria del radicalismo en 1916 con la conformación de Parlamentos de mayoría social distinta al periodo anterior^[60].

En los Estados Unidos el incremento de los flujos migratorios a fines del siglo xix, especialmente de inmigrantes considerados de baja calidad, y la amenaza de mayores llegadas de inmigrantes de calidad aún inferior, dieron el impulso definitivo a los partidarios de cerrar la puerta a los trabajadores extranjeros. Las demoledoras conclusiones de la Comisión Dillingham acerca de los efectos negativos de la llegada masiva de estos nuevos inmigrantes, fueron un argumento decisivo para el cambio de política^[61]. El cierre llegó finalmente al término de la Gran Guerra, pero había habido intentos de restringir la inmigración desde la década de 1890^[62].

En 1917, los Estados Unidos introdujeron un examen de alfabetización (en cualquier idioma) para los inmigrantes extranjeros, aunque se admitía el ingreso de los familiares analfabetos de un inmigrante alfabeto. Se pensaba, y así fue, que se beneficiaría a los potenciales inmigrantes de los países más alfabetizados de Europa Noroccidental y se desalentaría a los inmigrantes de los países menos alfabetizados de la Europa del Sur y del Este. La amenaza del examen de alfabetización en los Estados Unidos a los inmigrantes preocupó mucho más en Italia que en Argentina. Si se hubiera establecido un examen de alfabetización para los inmigrantes en Argentina después de la guerra, el flujo habría sido 21 % inferior en el quinquenio 1923-‍1927. En 1914, año de llegadas masivas, un examen de alfabetización habría reducido la inmigración un 42 %^[63]. El impacto habría sido, por tanto, mucho mayor que en los Estados Unidos, donde el test de alfabetización habría reducido la cantidad de inmigrantes de todos los grupos en un 37,4 % de haberse aplicado en 1907, año de máximos en la inmigración^[64].

En los Estados Unidos, al test de alfabetización le siguió, finalizada la guerra, la introducción del sistema de cuotas (1921 y 1924) según el número de nacionales ya residentes en Estados Unidos y con el claro propósito de limitar la entrada de los inmigrantes de la Europa del Sur y del Este.

Dado su peso en el mercado internacional de mano de obra, el giro de la política de inmigración de los Estados Unidos influyó en todos los países receptores de inmigrantes en América. Una política restrictiva en los Estados Unidos podría reorientar los flujos hacia otros destinos. De hecho, en los años veinte parte de los inmigrantes excluidos de los Estados Unidos fueron a la Argentina, como muestra el brusco aumento de llegadas de Europa Central en 1923^[65]. El cambio de la política americana se discutió en la Conferencia Internacional de Roma sobre Migraciones celebrada en 1924. Allí, el representante argentino, Miguel Cárcano, señaló las buenas posibilidades que se abrían para atraer inmigrantes a la Argentina^[66].

Antes de la guerra ya existía en Argentina una preocupación creciente por las cantidades masivas de inmigrantes, pero no se tomó ninguna disposición activa para restringir las llegadas. En determinados círculos comienza también a percibirse una preocupación por la calidad de los inmigrantes, pero muy centradas en el hecho de que los inmigrantes se habían mostrado reacios a radicarse en las zonas rurales y, por lo tanto, habían contribuido a un aumento espectacular de trabajadores urbanos frente a las necesidades del campo argentino.

Sin embargo, la preocupación argentina por la inmigración masiva que comienza a manifestarse en torno al cambio de siglo es mucho más difusa que en el caso americano. Así, comienzan a oírse voces críticas acerca de la falsedad del mito del inmigrante como agente civilizador, se subraya la inferioridad del extranjero con respecto a la superior civilización argentina (el pensamiento alberdiano a la inversa) y se atribuye a los inmigrantes europeos muchos de los problemas inherentes al proceso de modernización y crecimiento económico^[67].

La Primera Guerra Mundial intensificó todos estos debates. Entre los años 1918 y 1922 numerosas personas (intelectuales, políticos, profesionales, profesores universitarios etc.) pusieron de manifiesto su preocupación por los cambios que la guerra y, sobre todo, la posguerra, podían causar en la disminución de los flujos migratorios hacia la Argentina. Particularmente activo en este debate fue el Museo Social Argentino (junto con la Revista de Economía Argentina de Alejandro Bunge), que llevó a cabo una encuesta sobre inmigración en 1918. Por las personalidades que participaron, muchas de ellas parte integrante de los cuadros dirigentes del país, la encuesta resulta especialmente relevante^[68]. La mayoría de los encuestados insistían aun en el objetivo poblacionista de mediados del siglo xix. «Es ley que allí donde la población crece, crece también la riqueza y el bienestar general. […] La fuerza de los Estados se mide por el número de sus súbditos y la doctrina de Malthus no es para nosotros; podemos poblar ampliamente la república sin temor a sus consecuencias»^[69]. La segunda idea que muestra una continuidad sorprendente en el tiempo es la preferencia por «los pueblos nórdicos, germanos y anglosajones por su espíritu práctico, perseverancia y disciplina»^[70]. Junto a estas posturas aparecen críticas a la anterior política migratoria, en general ambiguas (se insiste en el fracaso de asentar al inmigrante como colono), aunque sobresalen algunas voces como la de Augusto Bunge, que muestra, en línea con lo que había sucedido en Estados Unidos, el temor a una inmigración masiva que traería como consecuencia una gran oferta de mano de obra de baja calidad.

En 1916 el Partido Radical, tradicionalmente en la oposición, ganó las elecciones. La política económica de los Gobiernos radicales durante la década de 1920 no cambió mucho en comparación la de la época anterior, pero Cook Martin sostiene que el cambio electoral significó que la política de inmigración se convirtió en un tema de debate popular en la prensa, especialmente cuando el presidente Alvear presentó su propuesta de reformar la ley de inmigración en 1923^[71]. Los cambios en el sistema electoral y en el gobierno después de 1916 podrían, pues, estar relacionados con el aumento de las restricciones durante la década de 1920.

La composición del Parlamento argentino tras el cambio en la ley electoral podría arrojar alguna luz sobre los cambios (o ausencia de) en la política migratoria en el periodo de entreguerras. Gracias al trabajo de Darío Cantón conocemos la estructura, composición, profesiones y origen de los parlamentarios en tres momentos en el tiempo: 1889, 1916 y 1946^[72]. Entre los parlamentarios (diputados y senadores) de 1889 y 1916 hay una diferencia esperable en el aumento de parlamentarios con educación universitaria completa (59,5% en 1889 y 76% en 1916) y una aplastante mayoría de abogados. Por ocupación de los parlamentarios, la mayoría son profesionales (40 %), seguidos del grupo de profesionales y propietarios (10% en 1889 y 26% en 1916). El grupo formado por lo que Cantón llama «aristocracia» (altos financieros, grandes propietarios e industriales) aumenta de forma notable entre las dos fechas (del 15 % al 34 % entre los diputados), lo que contradice hasta cierto punto la idea de Parlamentos más populares desde el cambio en la ley electoral. Las cifras contrastan también con el hecho de que la política migratoria se fuese haciendo más restrictiva desde la Primera Guerra Mundial, pues el peso parlamentario de aquellos grupos teóricamente más beneficiados por la inmigración masiva aumentó^[73]. Igualmente, se observan pocas diferencias entre los parlamentarios del Partido Radical (supuestamente aglutinador de las clases medias) y el Partido Conservador. La mayor parte de los parlamentarios de ambos partidos eran de clase alta y media-alta. En cuanto a la presencia de diputados y senadores con padres inmigrantes, se observan pocos cambios (son una pequeña minoría). No es hasta el Parlamento de 1946 cuando aumenta de manera notable el número de parlamentarios argentinos descendientes de padres inmigrantes.

El análisis de Cantón y Jorrat sobre comportamiento electoral en la ciudad de Buenos Aires entre 1912 y 1930 tampoco permite extraer conclusiones significativas acerca de si la inmigración determinó el sentido del voto entre los electores^[74]. Según concluyen los autores se puede señalar un escenario donde el Partido Socialista habría sido un partido consistentemente popular en el período —más allá de relevantes componentes de clase media— y el partido Radical un partido fundamentalmente de clase media típica, a lo que se agregarían otras fuerzas políticas por las que se inclinan las clases medias altas^[75].

Ninguno de los partidos políticos de la década de 1920 presentaba en su programa electoral una reforma drástica de la política migratoria, con la excepción parcial del Partido Socialista. En 1922, tras la aprobación de la primera ley de cuotas americana del año anterior, el diputado socialista Enrique Dickman presentó un proyecto de ley al Parlamento. El proyecto de ley no prosperó, pero su discusión parlamentaria resume bien las ideas del Partido Socialista argentino (muchas de las cuales con tradición antigua en la política argentina): la idea de privilegiar a la inmigración europea frente a otro orígenes nacionales^[76]; la oposición a la inmigración artificial (con ayuda del Estado) frente a la inmigración espontánea; la idea de que Argentina sigue estando «semidespoblada» y, por tanto, no es comparable a los Estados Unidos, y la necesidad de seleccionar a los inmigrantes^[77]. En este último extremo no fueron los únicos, pues según Devoto hubo varias iniciativas parlamentarias para restringir el ingreso de inmigrantes analfabetos. Ninguna fue sancionada en el Congreso^[78].

Con todo, la política migratoria argentina (más restrictiva a partir de la Primera Guerra Mundial) sí parece estar condicionada con el cambio en la ley electoral de 1912 y la existencia de Parlamentos más plurales. La participación política de Argentina fue menor que la de Estados Unidos, incluso después de que la reforma electoral de 1912 hiciera que el voto fuera secreto y obligatorio. Sánchez-Alonso constata cómo, aun teniendo en cuenta que los extranjeros no tenían derecho a votar, los cambios electorales posteriores a 1912 tuvieron la consecuencia esperada en la política de inmigración. Así, en la medida en que la reforma electoral estimulaba la participación política, las restricciones a la inmigración aumentaron en Argentina^[79].

VI. CONCLUSIONES[Subir]

La política de inmigración argentina es un ejemplo de la multiplicidad de intereses, actores y condicionantes económicos, ideológicos y culturales. Resulta difícil separar las variables que tuvieron más peso, dado que se entrecruzaron y modificaron en el tiempo. Antes de la década de 1930, Argentina podría tener razones económicas para restringir la inmigración: una calidad relativa decreciente de los inmigrantes, el aumento de la desigualdad y el cierre de la frontera. Los trabajadores en Argentina hubieran estado mejor con una política de inmigración más restrictiva desde 1900 (al estilo de la australiana), y claramente el Gobierno argentino hubiera podido seguir el ejemplo de los Estados Unidos en la década de 1920. Sin embargo, había otras fuerzas que empujaban en dirección opuesta: se necesitaba un gran número de trabajadores durante la temporada de la cosecha y había un temor constante de una escasez de mano de obra en la agricultura y en el sector de la exportación. Los que más se beneficiaban de una abundante oferta de mano de obra (terratenientes y capitalistas urbanos) dominaban las instituciones políticas y existía una disposición constitucional explícita para fomentar la inmigración; por tanto, las restricciones a la inmigración resultaron muy difíciles de aprobar.

La explicación parece residir en el marco institucional y las posibilidades de representación política de aquellos más perjudicados por la inmigración masiva. En países con una participación electoral alta y elevados índices de naturalización de los inmigrantes, los perjudicados por la inmigración masiva pueden hacer llegar sus demandas al Parlamento y cambiar la política, como sucedió en Estados Unidos.

El sufragio universal masculino significaba algo muy diferente en un país como Argentina, donde un gran número de trabajadores no tenían derecho a votar simplemente porque eran extranjeros. En un marco institucional completamente diferente al de los Estados Unidos y otros países del Nuevo Mundo, los trabajadores inmigrantes en Argentina no podían ejercer influencia directa con su voto sobre el Parlamento.

En consecuencia, los afectados negativamente por las consecuencias de la inmigración sin restricciones desarrollaron acciones alternativas: huelgas generales, disturbios laborales y violencia. La inmigración masiva alimentó el descontento social y afectó a la política a través de medios totalmente diferentes de la representación parlamentaria. Fueron el miedo a los conflictos sociales y laborales los que dispararon las restricciones a la inmigración, desde Parlamentos donde los inmigrantes tenían una baja representación. Por su parte, dada la naturaleza restringida del sistema político argentino, no es sorprendente que la acción directa de los sindicatos anarquistas y revolucionarios atrajera más a los inmigrantes que el proceso de naturalizarse y cambiar el sistema mediante la participación en las elecciones. Contrariamente a lo que la teoría más simple de la acción política (capitalistas frente a trabajadores) hubiera pronosticado, las trabas a la inmigración masiva argentina se generaron en Parlamentos con fuerte representación de industriales y terratenientes por temor a los disturbios sociales.