UNA ACCIÓN POLÍTICA REALISTA Y SENSATA HACIA ESPAÑA: FRANCO, EL RÉGIMEN Y LA OPOSICIÓN EN LA CORRESPONDENCIA DIPLOMÁTICA NORTEAMERICANA, 1944-‍1947

1. El informe de octubre de 1945[Subir]

En efecto, en términos muy semejantes a los empleados por Hayes, Armour se refería al poderoso hastío de guerra (war-weariness) de la inmensa mayoría de los españoles. Hasta el punto, precisaba el embajador, que «todo grupo o facción dentro de España —o toda potencia extranjera, por muy altruistas que sean sus intenciones— que subestime esta neurosis nacional hoy tan presente y abra las compuertas de otra guerra civil, lo pagará caro en la estima del pueblo español»^[30]. En cuanto al estado de la oposición política, los aspectos que se enfatizaban en el informe básicamente eran los mismos que los destacados por Hayes meses atrás. Se aludía a la inexistencia de acuerdos o propósitos comunes entre los grupos de la derecha y de la izquierda. Se hablaba de la falta de una organización con capacidad para hacer caer al régimen vigente o, lo que aún era peor, para asumir la responsabilidad de gobierno en caso de que la oposición se encontrara repentinamente ante esa tesitura. Se hacía mención a la flagrante carencia de líderes capaces de atraer a la gente, de fijar un programa de acción conjunto o de formar un Gobierno. De la oposición en el exilio se destacaba su propensión al faccionalismo y su falta de contacto con la realidad. También se insistía en que toda la oposición en su conjunto se encontraba intoxicada por «el virus de la creencia de que la intervención extranjera “salvará los muebles”[;] de que Gran Bretaña o los Estados Unidos “darán el paso adelante” para lograr que se venga abajo ese régimen de Franco que ellos mismos son incapaces de derrocar»^[31]. La necesidad imperiosa de no hacer nada que cuestionara la posición de centralidad que ocupaba el Ejército era asimismo objeto de gran atención. En efecto, echando mano casi de las mismas palabras empleadas por Hayes once meses antes, Armour se refería a cómo

Tampoco se olvidaba Norman Armour de abordar otro de los temas centrales del informe de septiembre de 1944. Esto era, el del numéricamente muy limitado entusiasmo que Franco despertaba entre los españoles, si bien se volvía a reiterar que una mayoría de españoles anteponían la seguridad y el orden a cualquier otra consideración política^[33].

2. Los moderados del régimen[Subir]

Al margen de los muchos puntos en común entre los dos informes, un tema sobresalía con renovado énfasis en el de octubre de 1945. Este iba a ser a partir de entonces objeto de una atención creciente, como demuestran otros despachos posteriores del mismo Armour, así como no pocos de los debidos a los tres encargados de Negocios que le iban a suceder al frente de la embajada en Madrid. La razón de ello hay que encontrarla en las manifestaciones de condena del régimen español que siguieron a la resolución de San Francisco y a la declaración de Potsdam. O más concretamente, en la honda preocupación que causó en la embajada las reacciones defensivas que dichos actos de condena estaban provocando entre importantes sectores moderados del régimen, los cuales —se precisaba—, dada la situación de división e impotencia en la que se hallaba la oposición, «son los únicos patrocinadores posibles de una evolución política pacífica»^[34]. Entre los componentes de esos sectores incluía Armour a los militares, a miembros del clero y de Acción Católica, a los hombres de negocios y a las grandes fortunas. De todos ellos se decía que «están ansiosos por que se eliminen lo antes posible los rasgos totalitarios del régimen»; que «celebran cualquier medida procedente de casi donde sea que se dirija en contra de la Falange y de sus proyectos», y que fundan sus deseos de cambio «en el poder para hacerlo efectivo»^[35]. El problema, señalaba el representante estadounidense, residía en que «las declaraciones [de condena internacional] han parecido desafiar, no a la dictadura actual, sino a la victoria nacionalista en la Guerra Civil [,] así como a todas fuerzas que participaron en ella»^[36]. De modo que, al no haberse sabido establecer estas imprescindibles distinciones, la inmediata consecuencia de esa campaña internacional —apuntaba el embajador— había consistido en reforzar a los que se oponen al cambio (esto era, a los radicales de Falange) a costa de los partidarios del mismo, quienes se habrían visto debilitados al verse obligados «a hacer piña con aquellas mismas fuerzas que [ellos] están intentando sacar del poder» para hacer frente conjuntamente a la situación exterior^[37]. Para Armour, en consecuencia, era preciso calibrar mejor las acciones que se emprendieran contra España y esforzarse por evitar que se convirtieran en un revulsivo a favor del Gobierno dictatorial de Franco. De lo contrario, advertía el Embajador, se vería seriamente comprometida «la política que el presidente Roosevelt me encomendó en su carta [de marzo de 1945]», consistente en «socavar el carácter totalitario del régimen español actual» y propiciar «el arranque de un cambio pacífico en España». Circunstancia —añadía— que solo se logrará mediante «la presión que se ejerza sobre Franco por parte de sus principales aliados [,] entre los cuales el Ejército español y la Iglesia son los más importantes»^[38].

Dejándose llevar por un optimismo apenas menos ingenuo que el de su predecesor en el cargo, Armour parecía sentirse seguro de que la sola contemplación de las sombrías perspectivas políticas y económicas que aguardaban a España a causa de su creciente marginación internacional iba a ser suficiente para que, a no tardar mucho, esos sectores moderados emprendieran una labor de presión contra Franco y contra la Falange. La cual, en un corto plazo, habría de producir la salida de Franco del poder, la eliminación del partido y, de manera concatenada, el arranque de un proceso lento, suave y progresivo de cambio hacia un nuevo marco de libertades democráticas.

1. El momento de pisar el acelerador[Subir]

Un tema hasta entonces apenas abordado (con excepción de las referencias que Carlton Hayes había dedicado al mismo en su informe de septiembre de 1944) iría cobrando fuerza a largo del año 1946 y del siguiente. Nos referimos, en concreto, al tema de la amenaza de infiltración comunista en España o, más específicamente, al del peligro creciente de penetración soviética que, según se pensaba, parecía cernirse sobre España en caso de prolongarse por más tiempo la permanencia de Franco en el poder. Aunque sería Philip Bonsal, sobre todo, quien más tiempo y espacio iba a dedicar a esta cuestión, en realidad el verdadero arranque de la temática se había producido a principios de febrero de 1946 (coincidiendo con las últimas semanas en Madrid de Butterworth) a raíz de las rotundas manifestaciones sobre España hechas en el telegrama que en la citada fecha se remitía al secretario de Estado, James F. Byrnes, desde la embajada norteamericana en Moscú^[50]. Su autor era el por entonces encargado de Negocios en la capital soviética, George F. Kennan. En esta comunicación, quien diecinueve días más tarde, bajo el seudónimo de Mr. X, iba a darse a conocer como el autor del célebre telegrama largo exponía de manera muy persuasiva cómo, movidos por el resentimiento (a causa de la participación española en la campaña contra Rusia durante la guerra), obedeciendo a razones estratégicas (debido a la posición geográfica de una España situada a las puertas del Mediterráneo) y por «considerar que en España existen las mismas condiciones políticas y sociales vigentes en Rusia antes de la Revolución», los comunistas rusos se habían puesto como objetivo hacer fracasar todo intento de que en España tuviese lugar una transición política relativamente ordenada y tranquila^[51]. Para lograrlo, continuaba diciendo Kennan, desde el Kremlin se había optado por presionar a la opinión pública internacional para forzar a los Gobiernos occidentales a aplicar contra España una dura política de sanciones económicas, a fin de provocar una inmediata caída de Franco. Lo cual, concluía el diplomático norteamericano, haría de la península ibérica un campo abonado para una conquista violenta del poder por los comunistas.

Al final de su relativamente extenso telegrama, Kennan solicitaba que se pidiera a la embajada de Madrid su opinión sobre la cuestión. Esta se dio a conocer mediante el telegrama que Butterworth remitiría a Washington doce días más tarde^[52]. El contenido resulta interesante, al quedar ya delineado el razonamiento del que, apoyándose en Butterworth, poco más adelante Bonsal iba a echar mano para transmitir al Departamento de Estado la idea de que la prolongación de Franco en el poder incrementaba exponencialmente el riesgo de que se desencadenase una involución comunista en España. Pues, en efecto, según había expuesto Butterworth, la habilidad mostrada por Franco para sacar tajada de los temores de los españoles a un reinicio de la guerra civil estaba llevando a los sectores más moderados a aproximarse cada vez más a su persona. Todo eso —continuaba diciendo— provocaba como efecto rebote que «el centro político de gravedad entre la oposición a Franco se est[é] moviendo progresivamente hacia la izquierda»; de modo —concluía— que se multiplicaban las posibilidades de un estallido violento que proporcionaría a los comunistas «las mayores ventajas, así como el derecho consiguiente a reclamar el liderazgo de las fuerzas “democráticas”»^[53]. Como se acaba de decir, apoyándose en todas estas ideas y razonamientos, a lo largo de los meses siguientes una y otra vez alertaría Bonsal a Washington de la grave amenaza que para la unidad interior y la estabilidad de España suponía dicho traslado hacia la izquierda del centro de gravedad de la oposición a la dictadura^[54]. Así, en la ya citada carta a Horsey^[55], el Chargé insistía ante su interlocutor hasta qué punto la tesis de que «cuanto más tiempo continúe Franco en el poder más intenso será el giro hacia la izquierda y el peligro de una revuelta violenta […] es un asunto que se ha abordado con frecuencia y que creo se ha estudiado en los informes de la embajada». Inmediatamente después, Bonsal hacía mención al telegrama sobre esa cuestión enviado al Departamento de Estado por su predecesor el 15 de febrero, y concluía afirmando que el planteamiento que en dicho telegrama se exponía «is a sound one and the Russians know it»^[56].

No existen evidencias suficientes para determinar con exactitud el efecto inmediato que las palabras de Philip Bonsal a Outerbridge Horsey pudieron causar en el seno del Departamento de Estado. Sin embargo, lo cierto es que, con el paso de los meses, entre los responsables de la acción exterior norteamericana cada vez pareció darse más rotundamente por sentado que para que se iniciara en España un proceso de cambio político ya no se podía esperar más y que era imprescindible actuar, dejando muy claro a todos los agentes de la sociedad española, tanto dentro como fuera del gobierno: a) que en ningún caso se pensaba ni contar con los comunistas ni adquirir compromisos de ningún tipo con los representantes del Gobierno republicano en el exilio; b) que nada que pusiera en jaque la integridad de España o que se situara al margen de la voluntad de los propios españoles iba a contar con el respaldo norteamericano, y c) que para poderse aspirar a una colaboración del exterior la condición primera era que Franco saliera lo antes posible del poder, porque su permanencia en el mismo ponía en serio riesgo la estabilidad y unidad interna de España y porque, si bien el dictador español «es un corderito cuando lo comparamos con Tito o con Stalin» […] el sentimiento mundial contra él es tal que no queda otra alternativa [que su salida del poder]».

Los puntos que se acaban de exponer, así como las citas textuales del párrafo anterior, proceden del memorándum que Paul T. Culbertson, por entonces jefe de la División de Asuntos para Europa Occidental, hacía llegar al director en funciones de la Oficina de Asuntos Europeos del Departamento de Estado, John D. Hickerson, en febrero de 1947^[57]. Este informe, por otro lado, había sido precedido por otro anterior, asimismo enviado a Hickerson quince días antes, en el cual sus dos autores (los ya citados Culbertson y Horsey) habían concluido que: a) dado que el régimen de Franco se ha mostrado incapaz de resolver los graves problemas económicos de España, de tal forma que «la penuria resultante es generalizada y cada vez más seria»; b) dado que el espejismo de que Franco sería depuesto a resultas de una intervención exterior se ha ido desvaneciendo —de modo que en la oposición ha comenzado a comprenderse «que el cambio político en España ha de iniciarse y llevarse a cabo en gran medida mediante una acción efectiva de los mismos españoles»—, y c) dado que «el mismo Franco, y muchos de sus apoyos, reconocen que la “evolución” del régimen es necesaria», entonces había llegado el momento de que «los EE. UU. y Gran Bretaña (con la cooperación, quizás, del Vaticano) aceleren la salida de Franco, proporcionando un decisivo aliento a determinados sectores españoles», por mucho —se continuaba diciendo— que dicho cambio «might not result in the formation of the type of régime which we would most prefer to see established»^[58].

El documento que acabamos de considerar resultaba además relevante porque en él se aludía, con renovado énfasis, al tipo de relación que se consideraba oportuno y deseable mantener con las fuerzas de la oposición. En lo primero en que se insistía era en alentar a que la oposición no comunista (calificada habitualmente en la documentación como la oposición «moderada» o de «centro») lograra superar en cuanto antes el estado de división en que se encontraba. Se entendía que un poderoso incentivo para lograr ese objetivo podía ser la puesta en marcha, a instancias de los Estados Unidos y Gran Bretaña, de una «acción política positiva» dirigida a ganarse a esos mismos elementos centristas de la oposición (the Center elements of the opposition), así como al Ejército^[59]. El contenido de esa acción política había de consistir, se explicitaba líneas más abajo, en ofrecer a sus destinatarios sólidas garantías de que, una vez desplazado Franco del poder y formado un nuevo Gobierno comprometido con la celebración de elecciones libres, con la libertad de prensa y con la libertad de reunión, se obtendría de manera inmediata el reconocimiento diplomático de Londres y de Washington, además de la asistencia económica necesaria para «aliviar las penurias económicas de España», y para que el país «reemprenda de nuevo el lugar que le corresponde en la colectividad organizada de naciones»^[60]. Todo ese curso de acción —se concluía— «había de darse a conocer a las facciones de Centro [sic] de la oposición y quizás también a algunas autoridades españolas»^[61].

Sin embargo, es preciso resaltar también que la eventualidad de que en España se llegara a producir un vacío de poder, ya fuera a causa de una situación económica cada vez más insostenible o por los déficits organizativos y políticos internos de la oposición no comunista para presentarse con garantías como alternativa a la dictadura de Franco, continuó siendo el factor principal que se interpuso en las relaciones mantenidas por los EE. UU. con los representantes de las fuerzas opositoras. Consustancial con ese temor fue la adopción de una estrategia basada en el dejar hacer, con el objeto de no adquirir de momento con la oposición compromisos o cualquier otro tipo de obligaciones. Al menos hasta que entre todos sus grupos y tendencias no se acordara un pacto de unidad nacional, lo suficientemente amplio y flexible como para granjearse el apoyo del Ejército y de otros sectores moderados del régimen. Lo que se acaba de exponer constituyó la columna vertebral de la política norteamericana hacia España entre septiembre de 1944 y diciembre de 1947, como abundantemente se desprende de la lectura de la masa documental generada, a raíz de los contactos mantenido entre la embajada en Madrid y la Secretaría de Estado y el Departamento de Estado. En la práctica, eso mismo significaba una negativa de parte de Washington a conceder a los grupos de la oposición suerte alguna de apoyo explícito, por muy moderados y anticomunistas que pudieran ser (eventualidad que, sin duda, hubiera reforzado su legitimidad), hasta que no hubiesen dado por sí mismos todos los pasos para presentarse de manera convincente como una alternativa real a Franco. Todo lo cual no impidió que desde la embajada fueran constantes —y crecientes— los contactos informales con los representantes de la oposición, aunque siempre para instarles a que progresaran por el camino de la unidad y de la concordia o que avanzaran en un proceso de convergencia con los sectores más moderados del régimen, incluyendo al Ejército.

2. Un último esfuerzo antes del giro[Subir]

En relación con la evolución política de la oposición, aun con algunos matices, las estimaciones en la embajada fueron generalmente optimistas hasta marzo de 1947. A partir de esa fecha las esperanzas en un próximo gran acuerdo, en torno sobre todo a los socialistas y los sectores conservadores monárquicos, se fueron enfriando de manera paulatina^[62]. De hecho, a principios de mayo de ese año, virtualmente en vísperas de producirse su marcha a París (donde ocuparía el puesto de consejero de la embajada de los EE. UU. en la capital francesa), Philip Bonsal escribía una muy esclarecedora carta a Samuel Reber, director de la oficina del Departamento de Estado para Asuntos Europeos, en la que, en un tono de confidencia, le confesaba su pérdida de confianza en que alguna vez los grupos de la oposición llegaran a mostrarse capaces de superar sus diferencias personales. El problema de fondo —concluía de manera sombría el todavía encargado de Negocios— era que carecían de la «masa gris, del músculo y de la fuerza necesaria para convertirse en una oposición política efectiva dentro del régimen». Todo eso —añadía— ciertamente «es lamentable, pero es la verdad». Y lo era —concluía Bonsal— precisamente en el momento en que Franco «ha logrado con gran éxito que se vuelvan a despertar las emociones de la guerra civil y el poder político del país en estos momentos está casi por completo en las manos de quienes ganaron la guerra civil»^[63].

La marcha definitiva de Philip Bonsal de Madrid tuvo lugar a finales del mes de junio. Coincidiendo con ella enviaba un último escrito oficial al Departamento de Estado, en el que a modo de despedida planteaba qué era lo que a su juicio aún cabía por hacer para revertir la situación de reforzamiento progresivo de la posición de Franco en el seno del régimen^[64]. La conclusión a la que llegaba no era realmente novedosa en su sustancia. Pues, al igual a lo ya señalado por sus predecesores, aludía también Bonsal a la inexistencia de una alternativa al régimen vigente capaz de asegurar el orden interior, además de evitar que el país acabara adentrándose de nuevo por la senda de la confrontación. Sin embargo, llamaba la atención la severidad de los términos de los que echaba mano para destacar la —a su juicio— completa inanidad de la oposición antifranquista (de la que decía que, ni existía desde el punto de vista operativo ni nada indicaba que de momento fuera a cristalizar). En consonancia con tales juicios, en este último escrito también se esforzaba Bonsal por insistir con redoblado énfasis en la idea, ya formulada meses atrás, de que convenía ir resituando el foco de atención en los sectores más moderados del régimen —y no tanto en los de la oposición— para conseguir que se fueran distanciando de Franco. Así pues, tras tantas dudas y cavilaciones, para Bonsal era ya llegado el momento de que Londres y Washington se decidieran a aunar voluntades y de que convergieran en una política común hacia España meticulosamente medida, en la que se compaginara la más absoluta firmeza en el fondo con la mayor suavidad posible en las formas. Solo de este modo —argumentaba el diplomático norteamericano, evitándose en todo momento desplegar unas actitudes negativas fundadas en la lógica del premio y del castigo— se lograría contrarrestar el lugar común de una España incomprendida en el extranjero y calumniada desde hace más de tres siglos, tan hábilmente manejada por Franco para manipular en su beneficio los sentimientos nacionalistas de los españoles. A la par que eso, con una política como aquella se conseguiría también —continuaba argumentando Bonsal— quitar de la cabeza a tantos colaboradores de Franco, de una vez por todas, la idea de que el Gobierno de los Estados Unidos no es sincero cuando afirmaba públicamente que en ninguna circunstancia «prestará su ayuda política o económica al actual régimen español»^[65].

Si Bonsal, como vemos, en el momento de su despedida de España estaba abogando por no esperar nada de las fuerzas de la oposición y por exhibir ante el régimen una política de firmeza en el fondo, pero suave en las formas, también por eso mismo pareció inclinarse, al menos inicialmente, el nuevo encargado de Negocios, Paul T. Culbertson, lo que, por lo demás, quizás no debiera resultarnos sorprendente porque antes de producirse su nombramiento llevaba ya tres meses trabajando conjuntamente con Bonsal en la embajada en Madrid (primero como primer secretario y, más adelante, como consejero), a la que se había incorporado en abril de 1947 desde su cargo anterior de jefe de la División de Asuntos para Europa Occidental del Departamento de Estado, puesto que venía ocupando desde 1944^[66].

Sin embargo, hacia finales del mes de octubre, en un relativamente largo telegrama, Culbertson, aunque sin proponer explícitamente ningún cambio de rumbo, al final de su comunicación se hacía la pregunta de si, dada la capacidad de aguante exhibida por Franco y su manifiesta voluntad de perpetuarse en el poder, dado el estado de inoperancia de la oposición al régimen y, sobre todo, dada una situación mundial de enfrentamiento bipolar creciente, no habría llegado ya el momento de considerar la posibilidad de modificar o no la política hasta entonces seguida en Washington hacia el caudillo español^[67]. Las circunstancia que llevó a que, por primera vez que tengamos constancia, se verbalizara una reflexión de ese tenor por parte de un representante oficial de los Estados Unidos no fue otra sino la conversación que el Chargé había mantenido con José Sebastián de Erice, director general del Ministerio de Exteriores español, a propósito de la reciente reunión mantenida por Ernest Bevin, secretario del Foreign Office, con los dos líderes de la oposición socialista y monárquica española, Indalecio Prieto y José María Gil Robles^[68]. Como relataba Culbertson en su telegrama de 23 de octubre^[69], en el curso de dicho encuentro el diplomático español le había echado en cara que los Gobiernos occidentales, especialmente el norteamericano y el británico, nunca tuvieran en cuenta que «España quería liberalizarse y evolucionar hacia una situación más liberal»^[70]. Aunque ante esas palabras el representante de los Estados Unidos en Madrid, según su propia confesión, prefirió «no corregirle [a de Erice] recordándole que nuestra política no contempla [una] evolución bajo Franco», sin embargo eso no fue óbice para que el mismo Culbertson acabara cuestionándose hasta qué punto eso debía seguir siendo así o si acaso el Departamento de Estado «in light of world developments as they are envisages possibility of policy modification or not»^[71].

En realidad, quien por aquellas fechas mucho más que vislumbrando la posibilidad de un cambio de política sabemos que la estaba postulando (y no con poca vehemencia) era George F. Kennan, el flamante primer director del recién creado, apenas cuatro meses antes, Policy Planning Staff^[72]. En efecto, con fecha de 24 de octubre Kennan remitía a George Marshall y a Robert A. Lovett, secretario de Estado y subsecretario de Estado respectivamente, un memorándum en el que se cuestionaba seriamente la política que venía practicando el Departamento de Estado respecto a España, llegándose a sugerir su sustancial modificación. El memorándum en cuestión había sido solicitado al PPS a instancias de un buen conocedor de las circunstancias españolas, Norman Armour, por entonces subsecretario de Estado para Asuntos Políticos. La argumentación desarrollada por Kennan, incluida en el largo anexo que acompañaba a este documento, se fundamentaba en dos afirmaciones principales. Primero, en el fracaso cosechado en el objetivo de forzar la salida de Franco mediante una política de aislamiento internacional de España. Estrategia que, a juicio del director del PPS, solo había servido para que «el general Franco siga firmemente en el poder y para que su régimen se haya visto de hecho reforzado debido a las manifestaciones de hostilidad internacional»^[73]. En segundo lugar, en la falta total de evidencias disponibles acerca de la existencia de «una oposición real a Franco, dentro o fuera de España, capaz de procurar un cambio ordenado de Gobierno»^[74]. En consecuencia, se abogaba en el citado anexo por una «normalización» inmediata en las relaciones bilaterales entre los EE. UU. y España, para lo cual se recomendaba la eliminación de las restricciones económicas hasta entonces vigentes —a fin de favorecer la apertura de España a transacciones económicas de carácter privado y a una posible asistencia financiera—; la adopción en las Naciones Unidas de unas actitudes favorables a la rescisión de la resolución de condena de diciembre de 1946, y el bloqueo de todo intento de llevar adelante una nueva resolución que contemplara la aprobación de sanciones económicas contra España. El memorándum y el anexo fueron devueltos a Kennan con la anotación «approved by indication of G. C. Marshall»^[75].

Este nuevo curso en la política hacia España recomendado por el PPS comenzó a hacerse efectivo a raíz del telegrama recibido por Paul Culbertson el 18 de diciembre de 1947. En dicha comunicación se informada al encargado de Negocios que, al cabo de un minucioso estudio, en el Departamento de Estado se había llegado a la conclusión de que «nuestra prioridad en estos momentos debe consistir en proceder gradualmente a una normalización de relaciones, tanto políticas como económicas [con España] […]»^[76]. En suma, desde finales de 1947 en adelante, las relaciones de España con los Estados Unidos comenzaban a adoptar un nuevo curso cuya primera etapa de desarrollo comenzó a arrancar a partir de enero de 1950.